我国小产权房交易中的问题及对策分析

刘乔 么娆

摘 要：近几年一种非商品房——小产权房逐渐映入人们眼帘。各方利益主体的自身利益驱使、政策法规的不健全、城乡二元制的土地政策等一系列原因都促成了小产权房的发展与迅速壮大，因此如何解决小产权房这一问题成为各界人士不断探讨的话题。本文对小产权房进行了明确的界定，并且对小产权房的成因、在交易中存在的问题及其应对方案进行了多角度的阐释。

关键词：小产权房；交易；成因；解决方案

小产权房成为人们密切关注的对象是从房价快速上涨的2007年开始的，同时由于2008年发生在北京宋庄画家村的案件使人们对小产权房有了进一步的了解。因此，小产权房的出现与城市房价的不断飙升有着密不可分的关联。城镇化发展迅速及农村集体土地改革不断深入也是促使小产权房出现的重要因素。

一、我国小产权房界定

房产按权属方式分类有很多种，其中市场交易中常见的有三种形式：第一种形式为军产权房即为部队分配给军人及其家属的住房，但当部队遇到换驻扎地等情况的时候，该住房也就会被收回；第二种形式为职工单位分配给员工的住房，遇到职工辞职、公司破产等情况，该住房同样也会被收回，也就是说员工只有房屋的使用权；第三种形式为占用农民集体土地建成用于商品房的销售被称为乡产权房。近几年第三种形式的小产权房较于前两种形式的占地面积逐渐增大，根据全国工商联房地产商会的数据1995至2010年全国小产权房竣工建筑面积累计达7.6亿平米。本文所研究的小产权房就是上述的第三种形式乡产权房。乡产权房是指在农民集体土地上建设的，未经办理征地、出让和审批等手续、未缴纳土地出让金等费用，由该土地所有权的乡（镇）政府或村委会单独开发或联合开发建设，其产权证不是由国家房管部门颁发，而是由乡（镇）政府或村委会制作房屋权属证书的房屋。

提到小产权房，我们无疑会想到大产权房，那么二者如何区分呢？简单的来说，国家发产权证的叫大产权房，国家不发产权证的叫小产权房。对于大、小产权房的区别不在房屋所有权，而是土地使用权。对于小产权与大产权房的解释归纳起来主要有三种①：

第一种解释是针对发展商的产权而言，将发展商的产权叫大产权，购房人的产权叫小产权，这种叫法是因为购房人的产权是由发展商一个产权分割来的。

第二种解释是按房屋再转让时是否需要缴纳土地出让金来区分的，不用再缴土地出让金的叫大产权，要补缴土地出让金的叫小产权。按这种解释普通商品房就是大产权房，经济适用房就是小产权房。

第三种解释是按产权证的发证机关来区分的，国家发产权证的叫大产权，国家不发产权证的，由乡镇政府发证书的叫小产权，又被称为乡产权，乡产权并不构成真正法律意义上的产权。

二、我国小产权房成因分析

（一）市場需求是小产权房出现的主要原因

近几年来，我国城市化的速度日益加快，城镇人口呈迅猛增长态势，因而推进社会主义城镇化建设要解决的最基本的问题就是城乡居民的住房问题。由于很多大城市的房价长期疯涨，大大地超出了只为自住的中低阶层人员收入水平，在面对价格低廉与产权不合法两者之间，为了能够拥有自己的一套住宅梦迫不得已才购买了价格相对便宜的小产权房。与其他类型的住房相比，小产权房最吸引人的地方就在于它的价格优势，据相关权威统计数据表明，在相同条件下小产权房的价格是商品房价格的30%到60%。与此同时，有些金融头脑的人们早已进行了房地产投机，使得他们坐拥数套房产，进而出现了我们所看到的诸如辽宁省的葫芦岛、广西的百色和安徽的六安等“鬼城”，从而出现了有房不能买、买不起的现状。虽然政府部门为解决人民群众住房难问题大批量投资建设经济适用房、廉住房，但仍无法满足住房者的住房需求。因此，社会各阶层购房者对小产权房的购买存在巨大的需求。

（二）政策法律规定的不完善

1、在现今如火如荼的社会主义新农村建设中，国家政策规定农村将原有的宅基地进行统一规划、集中建房，建成连排类似公寓形式的住宅。尽管中央正在采取一系列措施增加财政向“三农”的投入，但政府财力有限短期内不可能增加大量投入，为了解决这一难题，便同开发商合作开发上级政府批准的用于新农村建设的宅基地，建成后的住宅将一部分以低价卖给农村居民，另一部分便给开发商自行处理，开发商就会将这一部分住宅出售给有购房愿望的居民以获取利润。这一方法使小产权房的开发搭上了新农村建设的顺风车。

2、我国的土地所有权划分为国有土地与集体土地两大类，二者间存在相当大的区别，国家为了对于耕地资源的保护、对农民宅基地的保护以及对国家农业产量保障，法律明文规定农村集体所有土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农建设，农村集体建设用地不能单独设立抵押。虽然法律起到了保护的作用，但却阻断了农村集体建设用地财产权利的实现制约了农村集体建设用地市场建设，使农村集体土地不能同城市土地一样进入市场进行流转买卖，农民的土地权益也受到了损害。这样长期以来的土地城乡二元制格局，严重打消了农村集体以及农民脱贫致富的积极性。另外，国家在资源分配、政策侧重上都倾向于城市的发展，进一步拉大了城乡贫富差距。因此，城乡二元制的土地政策是小产权房出现的一大重要因素。

3、根据法律规定，在农村集体所有的宅基地和集体建设用地上，农民可以自行经营，而且农民自建的住房也可以进行交易。正是由于政策法规中存在很多模棱两可的地方，才导致了各地小产权房建设的泛滥，在合法与非法之间给小产权房留下了钻法律空子的渠道。

（三）农民集体利益的驱使

国家征收集体土地与国家出让土地的价格之间存在较大差异，而这一部分利益差价由国家取得，当本来就不富裕的农民集体有机会出让土地获得大于国家征收的回报时，集体便不惜违法而为之。农民集体自发地在集体建设用地和宅基地上建设的房产，不需要缴纳类似开发商为获取土地交给政府的土地使用权出让金（其中包括由政府出面征收农民集体土地支付的征地费用）；由村集体牵头开发，省去了基础设施配套费等市政建设费用及成本费。

三、我国小产权房在交易中存在的问题

（一）小产权房得不到政府相关部门的认可

根据《中华人民共和国土地管理法》第43条规定，任何单位和个人进行建设需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地，包括国家所有的土地和国家征收的原属于集体所有的土地。《中华人民共和国城市规划法》规定，申请的土地位于城市规划区内的，应首先向城市规划行政主管部门提出申请，主管部门审查后，核发建设用地规划许可证。因此，开发商在集体土地上建设的小产权房是不符合国家法律規定的。

（二）小产权房购买者的权益不能得到保障

小产权房开发建设不具备从事商品房开发建设“五证”，即国有土地使用证、规划工程许可证、规划许可证、施工许可证和商品房预售许可证。因此小产权房在房屋质量、物业管理、水电煤气、配套设施等方面都可能存在或多或少的问题。当遇到国家征地或拆迁，购房者由于没有房屋产权证和土地使用权证，也就不会得到国家征地或拆迁等的相关补偿；当房产出现纠纷，小产权房的购买者也很难用法律武器来维护自身的利益。

（三）农民甚至整个国家集体的利益都会受到侵害

虽然，从短时期来看小产权房的出现是农民获得了较高的收益，又多了一个奔向小康的途径。但是我国的耕地面积会大幅度减少，农民也没有了可以依存的土地，并且对于我国拥有着13亿人口的大国来说粮食的需求问题也会愈演愈烈。与此同时，乱占滥用土地建设和销售小产权房行为，扰乱和破坏了正常的房地产市场秩序。

四、针对小产权房存在问题的解决方案

（一）对待小产权房不能简单地一刀切

对小产权房进行“取缔”或“转正”都是片面的、不科学的，应从实际出发具体问题具体分析，出台符合各地自身发展的措施。如果已建设的小产权房且是建设在农村集体建设用地和宅基地上并符合政府对统筹城乡发展和土地利用的规划，不应当强制拆除，而是作为规划中的一部分，将其高效地利用起来；如果已建成并且进行交易了的，要对建造商、销售商等相关人员追究责任。国土资源部部长姜大明在人民大会堂接受记者采访时说2014小产权房最新政策：“这段时间主要是拆除一批，教育一片；处理一批违法的，震慑一片；问责一批涉嫌渎职的，警示一片。”各地也正加快对小产权房进行清理统计，在此基础上将研究提出分类处理意见。②

（二）购房者应有理智与清醒的认识

购房者应知道虽然现在花很少的钱住进了房子里，然而一旦遇到政府拆迁、重新规划等情况的时候，由于自己购买的住房没有得到国家相关法律法规的认可，可能导致连最基本的拆迁补偿都得不到。因此，购房者要有充分清醒的认识，不要为了省钱而最终得不偿失。

（三）提高农民整个集体的思想意识形态

就农民个人而言，农民作为卖房者要有清醒、充分的认识，不要被当前的利益蒙蔽双眼。就政府而言，政府应积极推动三农政策的实施，相关部门应积极推进农业专家下乡活动，专家手把手教农民相关农业知识，合理开发土地资源、种植农作物，加快促进农民发家致富。

（四）积极促进商品房价格回归合理、推动住房保障体系的改进

商品房价合理、住房保障体系健全必定有利于小产权房问题的解决。在党的十八届三中全会中，国家提出改革完善农村宅基地制度，选择若干试点，慎重稳妥推进农民住房财产权抵押、担保、转让，探索农民增加财产性收入渠道。

（五）积极促进城乡一体化进程

农民之所以会因为短期的小利益而将土地出售，究其根源是因为城乡二元制的存在，农民只拥有土地的使用权而没有所有权，使农民只能依靠土地的产出物生存，而不能像城市居民一样依靠土地增值就能获取大量的利润。因此，城乡一体化进程的实现对小产权房问题的解决起着重要的作用。

（六）加强政府监管力度

政府应加强监管力度，积极出台相关政策法规以遏制小产权房。政府应进一步推进2010年4月30日出台的“限购令”，对于一线等房价过高的城市实施房屋限购、限贷的政策以遏制房价上涨。十八届三中全会针对土地制度改革提出建立城乡统一的建设用地市场，并对土地改革制度进行了具体的说明。中央对土地制度改革态度是“守住底线，试点先行，稳妥推进”。

总而言之，小产权房问题不是一个简单的经济问题，而是涉及到政治、经济、生态文明建设等多方面问题。因此，解决小产权房问题，要坚持统筹兼顾、坚持公平公正、协调各方利益主体。（作者单位：大连财经学院风险管理与内部控制研究中心）

导师：么娆

参考文献：

[1] 张娜，“小产权房引发的土地制度思考”，《合作经济与科技》，2011年，18期

[2] 刘灿、韩文龙，“小产权房的出路何在——基于产权经济学的分析视角” 《当代财经》，2013年，02期

[3] 汪泉泓，“我国小产权房法律问题研究”，硕士学位论文，湖南大学，2008年

[4] 江奇、谭术魁，“小产权房持有者的动机研究——以武汉市小产权房为例”，《中国土地科学》，2009年，07期

[5] 刘晓霞，“小产权房面临的法律难题及其破解”，《法学杂志》，2012年，05期

注解：

① 蔡诚，“小产权房法律解析、建构及其发展趋势”，《福建律协》，2008.09.25

② “2014小产权房最新政策”，《中国人才指南网》，2014.07.11