论地方立法中的公众参与

郑小婉

摘 要 地方立法是我国立法制度中不可或缺的组成部分，为完善我国的民主法制建设起到了重要作用。公众参与地方立法实质是公众与公共机构共享地方立法权，但我国目前因为公众参与共享地方立法权的理念和制度缺失，公众参与地方立法的参与度不强；公众参与积极性不高；公众对地方立法的影响力不大。而要改变这种现状，就需要建立健全完善的制度和法律规范，特别是要在完善立法公开公告制度、地方立法听证制度及配套制度上进行创新。

关键词 公众参与 地方立法 立法法

一、我国地方立法公众参与存在的问题

随着我国经济社会的发展和物质生活水平的提高，公众的权利意识和民主法治观念不断提升，公众的政治参与诉求也愈加强烈。近几年来，听证会、法律草案的全民讨论等形式的公众参与，成为中国立法和公共决策过程中的一道风景。可以说，目前公众参与立法已成为一种普遍趋势。而作为我国立法体制的重要组成部分的地方立法，在法治建设中更是发挥着愈来愈重要的作用，因而地方立法中的公众参与则更显价值和必要。

（一）对于地方立法公众参与的积极性低

我国目前地方立法公众参与的度不高公众参与积极性低， 公众参与对地方立法的影响不大， 原因是我国地方立法缺乏公众参与共享立法权的理念和制度。我国长期以来形成的传统观点认为， 民主立法就是人民选举代表参与立法，人民一旦选举代表组成了公共机构， 那么公共机构就代表人民掌控着全部地方立法权， 公众就不能再享有直接参与立法的权利。豍公共机构绝对地控制着立法权， 公众即使表面分享着建议权， 但由于是否向公众征求建议， 是否接受建议， 均由公共机构决定。所以， 公众共享地方立法权理念的缺失。

（二）立法信息制度不完善

地方立法机关和社会之间的信息不对称，立法信息公开制度不完善。立法机关凭借其权力掌握着庞大的社会资源，与之对应的公众在获取信息方面显然无法与之抗衡。我国目前还没有对一部正式的法律对地方立法甚至立法的信息公开作出明确而具体的规定，因而立法机关对立法信息的公开具有完全自由处置权，公众处于被动的地位。

（三）公众参与地方立法的运行机制有待完善

公众参与地方立法形成良性运行机制，需要制度要素之间、参與主体之间、参与环节之间、参与方式之间形成互补、互动效应。显然，目前的地方立法离这种良性运行机制还有相当大的距离，立法机关仍然有意无意地将立法视为一种单向度的“权力”运作过程。

二、我国地方立法公众参与机制构建之完善

（一）提高公众参与意识

公众缺乏参与地方立法的热情与积极性，那就需要地方立法部门加大宣传培训力度，动员社会各界和人民群众参与地方立法。地方立法部门可通过电视节目、新闻媒体、广播等形式定期向群众通报地方立法的内容、范围、技术指标要求等，给民众提供一个了解地方立法的机会。豎同时要多邀请公民参加地方立法座谈会、听证会；聘请公民担任地方立法监督员。另外，公众参与地方立法多以个体形式出现，处于无序状态，因此需要地方立法机关适当加以引导，尤其要引导个体公众所在的不同利益团体参与地方立法，鼓励各类利益阶层团体对地方立法发表各自意见，以利益团体名义参与地方立法则公众意见较为集中，易于提高其参与地方立法的影响力和主动性。

（二）完善立法信息制度

公民的知情权是公民政治参与权有效实现的基本前提。立法信息公开是民主立法的生命，也是公民参与地方人大立法的基础。豏因此，地方人大要充分、及时地向社会公开立法信息，让公民了解到相关信息，从而有效地参与到立法过程中。具体可以从两个方面来完善：第一，制定立法公开的法律规范。我国目前还没有一部关于地方人大立法信息公开的正式而详细的法律规范。没有法律法规的刚性约束，公民参与地方人大立法的知情权就难有保障。第二，通过多种渠道实现立法公开。针对公民对地方人大立法信息知情度欠缺的情形，地方人大应当在公开立法信息形式上多样化，充分利用报纸、电视、互联网等这种大众媒介等渠道，保证公民方便、快捷、全面的接受到立法信息。

（三）建立并完善公民参与地方立法的相关配套制度

第一，建立地方立法助理制度。立法助理是由专家、学者等有特定专长的人为公民提供参与立法的帮助，包括提供咨询、立法建议、参与方式等指导。

第二，建立公民参与地方立法的长效机制。要防止公民参与地方立法流于形式，真正保证立法的民主化，就必须要加快公民参与立法的法制化进程，完善公民参与立法的范围、方式和程序，建立完善的公民参与制度。

三、结语

公众参与地方立法尚处于起步阶段，在今后的工作中还会面临更多的问题，这就需要我们的立法工作者们端正对公众参与的认识，不盲目追求形式上的全民参与、普遍参与，而是实事求是地追求公众参与立法活动的最优化、效率化，科学地认识公众参与立法活动的作用，积极探索公众参与立法活动的规律性，创造公众参与立法活动的新机制、新制度，以更好地发挥人民群众的重要作用。

注释：

豍饶世权，饶艾.地方立法公众参与的概念、主体与价值[J].西北大学学报（哲学社会科学版），2008.

豎刘华.公众参与政府立法的若干问题[J].东方法学，2009.

豏程元元.立法的公众参与研究[J].重庆工商大学学报（社会科学版），2005（3）.