由虚到实

郭彦龙

摘 要：县级政府依法行政是全面推进依法行政的核心与关键，其中县级人大的监督对于促进县级政府依法行政是不可或缺的。出于主观上“人老车破，章子软”，以及客观上我国行政管理体制关系不顺畅等原因，县级人大在敦促同级政府依法行政方面作用甚微，处于“虚”的状态。从“虚”到“实”需要县级人大学会监督，敢于监督，善于监督。

关键词：县级人大；监督；依法行政

2008年5月，国务院下发了《国务院关于加强市县政府依法行政的决定》，决定要求我们把加强市县政府依法行政作为一项基础性、全局性工作，摆在更加突出的位置。依法行政是依法治国的核心与关键，而县级政府依法行政是全面推进依法行政的核心与关键。实际工作中，直接涉及人民群众具体利益的行政行为大多数由市县政府做出，各种社会矛盾和纠纷大多数发生在基层并需要市县政府处理和化解。[1]没有制约的权利会导致腐败，没有人会自觉的把权力关进笼子，因此县级政府依法行政迫切需要外界的监督与制约，在我国现行政治体制之下，县级人大的监督是县级政府依法行政的重要制约力量。

一、县级人大的监督现状

十八大报告要求，支持人大及其常委会充分发挥国家权力机关作用，依法行使立法、监督、决定、任免等职权，加强立法工作组织协调，加强对“一府两院”的监督，加强对政府全口径预算决算的审查和监督。县级人大对县级政府依法行政作用的方式与手段，依照宪法和行政组织法的规定体现为：一是听取和审议政府工作报告；二是审查国民经济和社会发展计划以及财政预算；三是审查政府行政法规、规章、决定和命令的履行状况；四是质询和询问；五是视察、检查和调查；六是处理公民申诉、控告和检举，通过处理公民来信来访，发现行政机关工作中存在的问题，以督促其改正；七是对政府组成人员的罢免。宪法和法律赋予县级人大监督权，在现实中县级人大监督的工作处于什么状态？可以用一个字概括——虚，主要表现为以下几个方面：

（一）县级人大监督缺位。县级政府公款买车、公款吃请、公款旅游、年底突击花钱等违规使用财政资金的现象随处可见，县级人大常委会却视而不见，未能真正监督。此外，在行政权力私有化监督方面，县级人大也存在缺位，如河南叶县水利局下属河道管理所所长利用职务之便，早早为还上学的儿子捧起了“铁饭碗”，自2008年起每月领取1000多元的工资，该单位未满18岁就有编制的职工竟有10人，多数为所长的亲戚。[2]此类现象的出现都表明县级政府滥用行政权力导致违法行政，同时表明縣级人大的监督缺位。

（二）县级人大监督形式化。县级人大对于县级政府的监督流于形式，县级人大代表的监督意识薄弱，未能充分履行人大代表职责。甚而有些人大代表称，所谓人代会不过是“吃几餐饭、开几次会、举几次手”，肯定成绩多、批评建议少；空话套话多，切中要害少；表态性内容多，实质性内容少等，[3]这也是“党委搭台，政府唱戏，人大鼓掌，政协看戏”广泛流传的真实写照。

（三）县级人大监督法制程度低。主要体现在监督内容不明确，监督程序随意性较强致使监督威力大打折扣。目前我国县级人大对于同级政府的监督大多仅限于开会期间听取政府工作报告，监督出现程式化趋向，人大常委会实时监督较少。另一方面，对于县级政府违法行为或对人大决定不履行、对人大监督意见不理睬等行为，缺乏相应的处置手段和制裁权，致使县级人大遇到问题绕着走，不管、不问、不回应。

二、县级人大监督“虚”的原因

县级人大监督缺位，形式化，法制化程度低都是其监督虚的表现。县级政府中工作人员腐败现象时有发生，但被人大罢免的官员极少；县政府及组成部门制定出台的一些规范性文件相互打架或与上级法规相抵触的现象不时可见，但被人大或其常委会撤消的是少之又少；一些执法人员行政不作为、乱作为，利用手中的行政权“吃拿卡要”，被人大问责的极为罕见。[4]县级人大监督的“虚”，我们认为有以下几点因素。

（一）“老头子”是县级人大部门人员的真实写照。退二线的政府机关领导占据了人大常委会大部分席位。大部分代表存在“船到码头车到站、退居二线难作为”的消极心态使得县级人大对政府是否依法行政的监督流于形式，成为简单的走过场，更有甚者认为人大对政府的监督是“多做没意思，不做不好意思，做一些意思意思”。

（二）关系不顺是影响县级人大对政府依法行政发挥作用的最主要因素。主要表现为人大与党委的关系。人大常委会的监督对象是本级人民政府、人民法院和人民检察院。但在现实社会中，由于党政职能尚未真正分开，人大在监督政府是还存有“党委不点头，不能监督；政府不高兴，不便监督；遇到大问题，不敢监督”的顾虑。

（三）运行机制不健全是制约县级人大对政府依法行政发挥作用的重要因素。第一，法律规定较为笼统。我国现行的关于人大监督的规定大多都是原则性的，进行监督标准也不统一，强制性不足，使得人大监督执行起来存在很多困难。第二，组织结构不健全。有些县级人大常委会只是“大牌子、空架子、老头子、软章子”，正可谓“兵多人少、车破人老、监督难搞、吃力不讨好”。

三、由虚到实——县级人大如何促进县级政府依法行政

（一）进行监督前，首要的是明确县级人大监督权适用的条件与范围，以确保其在法定权限内行使权力。在提出监督之时，要确保监督主体到位，监督客体清晰，监督手段具有可行性且合理合法，在此基础上确定监督目标，制定科学的监督计划，从而使县级人大监督规范化、科学化。县级人大监督某一事项结束之后，应当进行实效评估，从而为其今后的监督积累经验教训。

（二）县级人大在监督过程中，在搞清事实的基础上，应当积极寻求解决问题的办法和措施，帮助“一府两院”把工作做好。这样才能使“一府两院”乐于接受人大质询。质询作为重要的监督手段，县级人大应积极运用。提案人须做好深入细致的调查研究，经过查证核实，认定事实清楚的，才能以质询案的方式提出，没有经过查证核实的问题，不能作为质询案提出。与此同时还要加强与被监督机关的沟通。通过沟通，使县级政府认识到，监督的目的是为了使人大更好地了解“一府两院”的相关情况，促进“一府两院”工作的更好开展。

（三）增强行政主体的法制意识。随着我国民主法制建设的不断推进，县级政府及政府各部门依法行政、依法办事的意识有了明显增强。但不可否认，我们地方政府的一些组成人员中，尤其是政府职能部门的一些工作人员中，还存在着法律意识淡薄、法制观念不强的问题，有法不依、执法不严、违法不究、甚至知法犯法的现象时有发生。要从根本上解决这些问题，一方面，靠加强宣传教育，引导政府组成人员和政府职能部门的工作人员树立法制观念，增强依法行政的自觉性；另一方面，更需要通过强化县级人大的法律监督，加大对政府依法行政行为的检查，来促使政府组成人员和工作人员增强法制观念，确保严格依法行政。

四、总结与展望

县级政府作为与广大人民群众接触最为密切的基层政府，其一言一行，一举一动都代表着整个政府的形象，其是否依法行政对于我国依法治国进程的推进有着至关重要的作用。县级人大作为县域内最高权力机关，其是否能够正视自身地位，在现行体制下是否敢于对政府部门进行监督，是否会监督，是否敢于监督是促进县级政府依法行政的重要助推力。（作者单位：武汉理工大学政治与行政学院）

参考文献：

[1] 国务院关于加强市县政府依法行政的决定，国发〔2008〕17号

[2] http：//www.jhanju.com/zixun/loushizixun/shehuiredian/2013-05-16/43717.html

[3] 何俊志.制度等待利益——中国县级人大制度模式研究[M].重庆出版社，2005：152.

[4] http：//npc.people.com.cn/GB/14528/122476/8580884.html