农地股份合作制的立法完善

2014-04-29查全红

中国市场 2014年38期

查全红

[摘要]农地股份合作制是一种全新的农村土地产权制度设计，它进一步实现了土地所有权与使用权分离，达到了农地流转和市场化的目的；其前提和基础是家庭承包经营制度，它没有变更家庭土地承包制的政策和原则。我国现有的法律和政策在原则上是承认土地股份合作制的。这些法律和政策对农地股份合作制的规范太原则，缺乏可操作性，因此，对这一新事物在法律上的性质及如何规范是一个亟待解决的问题。

[关键词]土地承包经营权；股份合作制；立法

[中图分类号]F832 [文献标识码]A [文章编号]1005-6432（2014）38-0181-02

1 农地股份合作制：我国农村土地经营制度的新发展

1978年党的十一届三中全会以后，我国在农村推行家庭联产承包责任制，实现了农地的所有权与经营权分离，通过这一制度创新，我国农业生产力获得了极大的解放。然而，从20世纪90年代以来，在农村生产经营的实践中，我国农民已经不满足于家庭联产承包责任制的小规模农业生产方式；如何在确保农户的土地承包经营权的基础上实现有效率的农业生产方式，是我国农村经济进一步发展的关键。而农地股份合作制就是一种很好的探索，虽然它产生的时间不长，还有诸多有待完善之处，但是它的确推动了土地承包经营制的发展，是一种新型的土地制度。

学术界认为，从一般意义上来说，股份合作制是把股份制引入合作制，实行劳动、资金及其他要素的联合，容纳多种所有制；聚集和融通各种生产要素，扩大生产经营规模，发展社会生产力的一种经济组织形式。从经济内涵上，农民集体所有农地股份合作制是以特定的土地为股份创办股份合作制企业，或以此种土地作为有价值的要素，实行股份合作制生产经营。从法律内涵上，它是以农村土地集体所有为基础，将农户的农地经营权换算成股权，加入股份合作制经济组织，从而变农户直接在承包土地上的经营模式为合作经济组织将集体土地进行统一的规模化经营模式。农地股份合作制是一种全新的农村土地产权制度设计，它进一步实现了土地所有权与使用权分离，达到了农地流转和市场化的目的。

这里需要说明的是，农地股份合作制的前提和基础是家庭承包经营制度，它不能变更家庭土地承包制的政策和原则。2001年中共中央在《关于做好农户承包地使用权流转工作的通知》中要求：“农户承包地使用权流转要在长期稳定家庭承包经营制度的前提下进行”，该通知指出：“以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制，是我国农村的基本经营制度。家庭承包经营不仅适应传统农业，也适应现代农业，必须长期坚持。要认真落实中央关于土地承包再延长30年不变的政策，确保家庭承包经营制度长期稳定，这是土地使用权流转的基本前提。”股份合作制是农地使用权的流转形式，所以它必须遵照中央的这一要求。

首先，农地股份合作制是在土地承包制的“两权分离”的基础上实施的，并进一步扩展到所有权、经营权和价值权的“三权分离”。农地股份合作制本质上是把农户的土地承包经营权分解为经营权和收益权，农户把农地经营权交给股份合作经济组织（通常是股份合作制企业），而仅保留农地的收益权，并以股份的形式表现出来。可以参与监督股份合作企业的决策、参加分红。在农地股份合作制下，农村土地上的法律权利被分解为所有权（集体经济组织享有）、经营权（具体经营土地的农业合作社或者其他经济组织享有）和价值权（农户享有）。《农村土地承包法》规定土地承包人有将土地承包经营权流转的权利，而该法第46条在规定土地承包经营权流转的方式時明确：“承包方之间为发展农业经济，可以自愿联合将土地承包经营权入股，从事农业合作生产”。而且无论怎样的股份合作经营模式，土地的股权必须在法律和承包合同确定的承包经营权的期间之内。可见，农地的股权基础还是土地承包经营权。

其次，农地股份合作制没有从根本上改变土地承包制的分配方式，而是进一步把它与股权分红结合起来。在农地股份合作制中，土地的实际经营者按照合同的规定或者根据竞包确定的费用上缴给农地合作经济组织，形成该合作组织的收入，然后将收入在集体股与个人股之间分配，或先扣除集体提留后在个人股之间分配。可见，股份合作制与家庭联产承包制的“交足国家的、上缴集体的，剩下的都是自己的”分配模式在根本上是一致的。但是股份合作制克服了在土地承包制下产权不清，集体与农户之间对剩余索取的模糊问题，因为农地股份合作制下的股权收益是由合同或合作社章程明确规定的。

再次，农地股份合作制并不违反土地承包制的地权均等原则。它把实物形态的土地经营转换为价值形态的土地经营，同时把土地承包经营权转变成价值权（股权），但是并不改变原先农户从土地中获得的收益。

最后，农地股份合作制没有从根本上改变集体土地的所有权。本质上说，它是在农户对集体土地的使用权之上再设立一个土地使用权，但是无论土地使用权如何变化，也无论使用权流转到哪一个经营者手中，集体土地的所有权始终都是农村集体经济组织，这是符合我国社会主义公有制根本制度的。

2 农地股份合作制的立法完善

农地股份合作制是一种新兴的农村土地制度，它具有广阔的发展空间，但是目前它毕竟只是个别农村地区的实践，还没有推广开来，也没有形成正式的完整的法律制度。对这一新事物在法律上的性质及如何规范是一个亟待解决的问题。

从现有的法律和政策上来说，土地股份合作制在原则上是获得承认的。这可以从我国正式的法律和党的有关政策中得出这一结论。

从我国的政策方面来说，土地股份合作制是给予扶植、培养的。1995年，农业部发布《关于稳定和完善土地承包关系的意见》中指出：“农村集体土地承包经营权的流转，是家庭联产承包责任制的延续和发展，应纳入农业承包合同管理的范围。在坚持土地集体所有和不改变土地农业用途的前提下，经发包方同意，允许承包方在承包期内，对承包标的依法转包、转让、互换、入股，其合法权益受法律保护，但严禁擅自将耕地转为非耕地。……在二、三产业比较发达、大部分劳动力转向非农产业并有稳定收入、农业社会化服务体系比较健全的地方，在充分新生农民意愿的基础上，可以采取多种形式，适时加以引导，发展农业适度规模经营。”这个文件已经承认“入股”是土地承包经营权的一种流转方式，而且股份合作制就是一种农地的“规模经营”方式，根据农业部的要求，对这种制度应该“加以引导”、“适度发展”。

1998年，中共中央在《关于农业和农村工作若干重大问题的决议》中指出：“在家庭承包经营基础上，积极探索实现农业现代化的具体途径，是农村改革和发展的重大课题。农村出现的产业化经营，不受部门、地区和所有制的限制，把农产品的生产、加工、销售等环节连成一体，形成有机结合、相互促进的组织形式和经营机制。这样做，不动摇家庭经营的基础，不侵犯农民的财产权益，能够有效解决千家万户的农民进入市场、运用现代科技和扩大经营规模等问题，提高农业经济效益和市场化程度，是我国农业逐步走向现代化的现实途径之一。……农民采用多种多样的股份合作制形式兴办经济实体，是改革中的新事物，要积极扶持，正确引导，逐步完善。”该决定提出积极探索实现农业现代化的途径，并且把股份合作制作为一种新兴的发展农业生产的模式。而农地股份合作制恰是实践中出现的最重要也是规模最大的一种股份合作制，因此对其应“积极扶持，正确引导，逐步完善”。

2008年，中共中央《关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》中指出，“以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制，是适应社会主义市场经济体制、符合农业生产特点的农村基本经营制度，是党的农村政策的基石，必须毫不动摇地坚持。赋予农民更加充分而有保障的土地承包经营权，现有土地承包关系要保持稳定并长久不变。”“按照依法自愿有偿原则，允许农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权，发展多种形式的适度规模经营。”“土地承包经营权流转，不得改变土地集体所有性质，不得改变土地用途，不得损害农民土地承包权益。”

对农地股份合作制的立法首先开始于我国某些省份的地方立法。1995年甘肃省颁布的《农业承包合同管理条例》第24条规定：“承包方可将承包的特点经营权入股参加农业股份制或股份合作制企业，但不得将耕地转为非耕地。”1999年《河北省农村土地承包管理条例》第25条规定：“在土地承包期内，承包方可以将承包土地的使用权依法转让、转包、出租、互换或者入股。……入股是指承包土地的使用权折股加入股份制或者股份合作制农业企业经营。”2000年《青海省农村土地承包条例》第31条规定：“承包期内在不改变土地所有权和合同约定的土地用途的前提下，本着自愿有偿、平等协商的原则，经发包方同意，承包方对其承包土地的经营权可以转让、转包、出租、互换或者入股。……入股，是指承包方将承包土地的经营权折股，加入股份制或者股份合作制农业企业经营，以入股土地经营权作为分红依据，原承包合同继续有效。”

在我国农地股份合作制的实践和有关制度规定的基础上，2002年《农村土地承包法》第42条确立了“承包方之间为发展农业经济，可以自愿联合将土地承包经营权入股，从事农业合作生产”。进而2002年12月修订后的《农业法》第28条规定：“农民和农业生产经营组织可以自愿按照民主管理、按劳分配和按股分紅相结合的原则，以资金、技术、实物等入股，依法兴办各类企业。”

总结现有的关于农地股份合作制的法律和政策，可以看出制度层面上的农地股份合作制具有以下特点。

（1）我国的法律和政策把实行家庭土地承包制作为发展农地股份合作制的前提，它同时要实现保护农户的土地承包经营权和发展土地规模化经营双重目的。

（2）土地股份合作制是土地承包经营权的流转形式，它与转让、转包、出租、互换等农地经营方式是并列的，在有的法律文件中称为“入股”，土地承包经营权是股权的基础。

（3）农地股份合作制的具体形式是股份合作制的企业，它要结合股份制与合作制的“自愿”、“民主管理”、“按劳分配”、“按股分红”等决策、生产和分配的原则。

但是，这些法律和政策对农地股份合作制的规范太原则，缺乏可操作性，因此，农地股份合作制的法律有待完善的地方实在太多。宏观地说，我国在农地股份合作制立法时应该考虑如下几个方面。

（1）要确立农地股份合作制不得改变农村集体土地所有权关系、不得改变农村集体土地的农业用途，以及入股自愿、退股自由等股份合作的法律原则。

（2）土地成本经营权折股和分配的方法，包括社区土地的统一测量、评估，根据土地的数量还是根据人口数量折股计算，按照户籍分配股权，对迁入和迁出社区的农户如何分配，等等，特别要注意土地成本经营权转换成股权的衔接以及严格限制土地的农转非问题。

（3）农民土地股权的具体权能，包括股权的转让、继承、赠予、担保等流转方式，以及作为股东的社员权利和法律责任。

（4）股权分红方法，包括股权收益的计算、保底分红或者效益浮动分红，以及股权的调整等问题。

（5）设立农地股份合作制企业的组织形式，确立其法人资格，规定其设立的条件和程序，及其决策和管理制度。

参考文献：

[1]牛若峰.农民集体所有土地股份合作制的前提和根据[J].调研世界，2002（7）.