规范语境下我国社会动员之要素分析

邹奕

摘要：在规范语境下，“社会动员”这一概念可被界定为“对社会动员”抑或“由社会动员”。较之于前一种定义，后一种定义更加契合动员制度发展的时代理念。从这一基本认识出发，尝试对社会动员的动员主体、动员对象、必要条件及启动程序进行理论探究和构建。其一，社会动员主体在范围上基本包括国家机关以外的一切组织和个人；其二，社会动员对象在范围上不仅限于国家机关以外的组织和个人，还包括国家机关本身；其三，社会动员的目的是应对突发事件和战争冲突，已经发生和具有现实可能性的突发事件及战争冲突都可以成为社会动员的依据；其四，个人启动社会动员需经历备案和发布两个阶段，组织启动社会动员则需经历申请、批准和发布三个阶段。

关键词：社会动员机制；动员主体；动员对象；启动程序

中图分类号：D9221文献标识码：A文章编号：1008-7168（2014）04-0081-07

一、引言：“对社会动员”抑或“由社会动员”

随着《国防动员法》的颁布实施，“国防动员”一词迅速成为当今我国学界和政界的焦点。正当有关“国防动员”的探讨方兴未艾之时，法学、管理学、社会学、政治学等领域的学者们又纷纷将“社会动员”纳入各自的理论视域，希图从理论层面构建我国的社会动员机制。然而，即便是在法学内部，学者们对于“社会管理”概念的具体界定尚未取得完全的共识，其中最主要的认识分歧在于：少部分学者将“社会动员”理解为“对社会动员”，而大多数学者将“社会动员”解读为“由社会动员”。

从词源上考究，“动员”一词源出于军语。传统意义上的“动员”概念意味着从和平状态到战争状态、从日常法治到战时法治的转化，这一转化过程处于国家权力的主导之下。然而，随着动员机制在立法和实践中的发展，自上而下的国家动员模式在应对频繁而重大的突发事件时也逐渐暴露出自身的局限。相比之下，自下而上的民间动员模式则具有自愿性和分散性的特点。通过发挥民间组织和个人的主动性，能够迅速和灵活地应对不同地区、不同类型、不同程度的突发事件，还能有效地保障公民权利并提升政民协作的水平。因此，这一模式越来越受到学界和政界的青睐。由此观之，将“社会动员”理解为“由社会动员”应更符合时代的价值和理念。

就我国现行的实定法而言，国家动员机制已经由现行宪法以及包括《国防法》、《国防动员法》在内的法律加以规定。但正如上述，自上而下的国家动员模式并不足以有效应对诸如非典、汶川大地震之类的重大灾难。若在国家动员机制之外另行构建起社会动员机制，将传统的国家动员和新型的社会动员结合起来，形成“二元联动”的动员格局，我国应对突发事件的能力则有望得到进一步提升。正是认识到了社会动员机制自身的优势，部分学者呼吁：“我国将来的动员法律规范在规定体制时，应当补充规定社会动员体制，充分授予妇联、工会、各类协会、居民委员会等组织在应对各类危机事件中的应急性权利与义务。”[1]

当然，就我国社会动员机制的构建而言，厘定“社会动员”概念的规范意义还仅仅是一个起点，社会动员机制的诸多要素尚待在学理上加以进一步讨论。下文权且针对社会动员的动员主体、动员对象、必要条件、启动程序分别展开探究。

二、由何者进行社会动员——社会动员的动员主体

确定动员主体是厘定“社会动员”概念的关键所在。根据前文的阐述，社会动员的动员主体即为“社会”本身，但至于此处“社会”一词的具体所指，则有待于作进一步的探讨。

我国大陆的权威汉语词典关于“社会”的释义有三：其一，“社会”意指“以一定的物质生产活动为基础而相互联系的人类生活共同体”[2]（p.866）；其二，“社会”意指“由志趣相同者结合而成的组织或团体”；其三，“社会”意指“由一定的经济基础和上层建筑构成的整体”[3]（p.2522）。根据以上界定，“社会”具有相当宽泛的外延。但如果将“社会”理解为社会动员的动员主体，那么“社会”一词的外延将随之缩小至与国家相对的概念。笼统地说，国家机关之外的任何组织和个人均属于“社会”的范畴。当然，社会动员不可能由整个社会一齐发动，而只能由社会中的一个或数个组织或自然人分别发动。

（一）作为动员主体的组织

作为动员主体的组织并不是个体自然人在任意条件下的自然组合。就具体范围而言，它应与我国行政相对人中的组织相对人基本一致。“作为行政相对人的组织主要是指各种具有法人地位的企业组织、事业组织和社会团体，包括在我国取得法人资格的外国企、事业组织。”而“除了法人组织外，非法人组织也可成为行政管理法律关系中的行政相对人”[4]（pp.138139）。由此观之，作为动员主体的组织主要是指法人组织，但又不限于法人组织。

应予以特别说明的是，作为动员主体的组织和作为行政相对人的组织在具体范围上也存在重要区别：国家机关虽然在少数情况下也能作为行政相对人而存在，但不能充当社会动员的动员主体。

社会动员主体限于国家机关以外的组织，包括社会团体、企业组织、事业组织以及其他组织（参见图1）。前三者都是典型的法人组织，其他组织的构成则相对复杂，包括但不限于基层群众性自治组织和集体经济组织。在笔者看来，以下三点值得特别强调。

第一，我国各政党特别是作为执政党的中国共产党不宜进行社会动员，作为中国共产党领导的多党合作和政治协商机构的人民政协也不宜进行社会动员。与西方国家相比，我国的政党制度存在特殊性。各政党特别是执政党所拥有的政治影响力是社会团体、企事业组织所不能比拟的。若它们有权进行社会动员，社会动员和政治动员的界限将会变得模糊，其民间性将遭到削弱。同理，尽管人民政协并非我国的国家机关，但在实际的政治生活中，其所具有的权威性并不逊色于后者。如果人民政协也可以进行社会动员，那么社会动员同样很可能异化为准官方性的动员模式。

第二，国家机构以外的组织可经授权和委托而行使一定的国家权力，但这些权力应被禁止运用于社会动员之中。根据我国目前主流的行政主体理论，除行政机关以外，“法律、法规授权组织”以及“受委托组织”也可作为行政主体行使特定的行政职权。若这些组织在社会动员中可以行使因授权和委托而来的国家权力，那么社会动员依然可能异化为国家动员。基于此，上述组织在进行社会动员时应恢复其“本来面目”，与国家权力划清界限。

第三，作为动员主体的各种组织在性质上存在巨大差异，它们在社会动员中所享有的权利和承担的义务也应当有所差别。譬如，在应对具有涉外因素的社会安全事件时，具备我国法人资格的外国企事业组织在进行社会动员方面是否可以享有与其他组织相同的权利？这一问题值得探讨。

（二）作为动员主体的个人

除了组织以外，个人也能作为社会动员主体。这一点当然不存在疑义，但问题在于：是否所有作为个体的自然人都具有社会动员的权利以及是否所有个体自然人都具有同等的社会动员权利？这两个问题在以下两类群体中最为突出：无民事行为能力人和限制民事行为能力人；外国人和无国籍人。

立法不宜赋予无民事行为能力人和限制民事行为能力人以社会动员权。由于年龄和生理的原因，以上二者在认知水平上存在局限，且无法承担由社会动员而引起的一系列法律责任。诚然，相对于国家动员，社会动员具有自愿性和分散性，进行社会动员的个人无需像进行国家动员的国家机关那般审慎和理性。尽管如此，社会动员毕竟会对既存的社会秩序造成不同程度的影响，肆意地、盲目地、过频地进行社会动员非但不能有效应对突发事件，反倒可能成为突发事件的诱因。显然，无民事行为能力人和限制民事行为能力人对突发事件的判断能力和应变能力均不能与完全民事行为能力人等量齐观，二者难以保证社会动员的有序性和有效性。

外国人和无国籍人可以充当社会动员主体，但二者的社会动员权应受一定限制。德国学者提出了“人权——公民权——国民权”三分法理论，主张外国人和无国籍人仅能享有“人权”和有限的“国民权”。显然，依照这一理论，外国人和无国籍人无权进行社会动员。因为社会动员权利系自然人个体参与公共危机管理的权利形态，可以归入政治参与权利的范畴，亦即属于“公民权”的范畴。然而，传统的三分法理论已开始遭到批评和质疑①，笔者亦主张对该理论进行检讨。不能否认，外国人、无国籍人和本国公民这三个群体之间并非是彼此隔离的，三者一同构成了统一的社会共同体。大多数突发事件，尤其是自然灾难、事故灾害和公共卫生事件往往会对整个社会共同体构成威胁。基于此，由外国人、无国籍人进行的社会动员不仅具有自我保护的价值，而且具有一定的社会价值。因此，完全否定非本国公民的社会动员权并不具备正当性。当然，外国人和无国籍人的社会动员权也应当受到合理的限制，不可能完全与本国公民相等同。

三、对何者进行社会动员——社会动员的动员对象

较之于社会动员主体，社会动员对象的范围更为宽泛，几乎涵盖了所有的组织和个人②。有学者认为：“就当前我国现状看”，应急社会动员的客体“应该包括所有社会主义建设者，也涵盖拥护祖国统一的爱国者等在内的广大人民群众”[5]。笔者以为，这一观点太过模糊和抽象，何谓“社会主义建设者”以及“拥护祖国统一的爱国者”很难从规范角度进行定论，而且，该观点并没有突出一类重要的社会动员对象——国家机关。应该看到，社会动员对象在范围上并不限于国家机关以外的组织和个人，还包括国家机关本身，尤其是立法机关、行政机关和军事机关。

由于社会动员对象能够包容一切组织和个人，因此没有必要专门对其范围进行界定。在很多情况下，社会动员具有对世性，往往不存在特定的动员对象。譬如，在“非典”期间，某公民在“非典”重灾区进行社会动员，该社会动员可能并非专门针对当地的卫生行政部门，也并非专门针对当地的医疗机构，而是以整个社会为动员对象。

言及至此，对社会动员对象的讨论似乎可以告一段落，但依然有如下问题需要探讨：在非国家机构的组织内部，领导层是否可以以该组织的名义向处于非领导层的个人进行动员？笔者对此持肯定态度，并主张分内部动员和外部动员两个层次来理解组织所进行的社会动员：

前者发生于作为动员主体的组织内部，组织的领导层以组织的名义向处于非领导层的个人进行社会动员；后者发生于作为动员主体的组织外部，组织以自身的名义向国家机构、其他组织和个人进行社会动员。显然，二者最主要的区别在于动员对象的不同，此外，它们在效力上也有较大的差距：外部动员没有直接强制力，动员主体对动员对象只能进行舆论宣传，无权课以义务；内部动员具有一定的强制力，组织领导层可以通过考评机制等手段促使非领导层的个人积极应对突发事件。当然，这种强制力仅仅是一种间接的强制力，内部动员必须同时满足合法性与合理性的要求，不能恣意为之。

四、因何故进行社会动员——社会动员的必要条件

就社会动员机制的构建而言，因何故进行社会动员也是需要探讨的课题。在笔者看来，一方面，应对突发事件和战争冲突是社会动员的目的；另一方面，已经发生和具有现实可能性的突发事件和战争冲突都可以成为社会动员的依据。

（一）应对突发事件和战争冲突是社会动员的目的

正如前文所述，在规范层面构建社会动员机制正是为了有效应对突发事件。由此观之，组织和个人似乎不能基于其他缘由进行社会动员。应该说，这一命题基本成立。在我国目前的学界，“社会动员”已成为法学、管理学、社会学、政治学等众多领域新兴的理论增长极，但法学以外的其他学科通常基于各自的理论视角对这一概念进行使用和界定。在许多语境下，“社会动员”既不以应对突发事件为唯一目的，也没有严格的启动程序。然而，就构建我国的社会动员机制而言，立法需要明确社会动员的必要条件。如若不然，则不但无法实现防灾、减灾、抗灾的社会动员立法目的，还势必会造成社会动员的泛滥，从而影响社会秩序的安定。

除了应对突发事件以外，应对战争冲突也应当是社会动员的目的。从广义上理解，突发事件自然包括战争冲突，但根据《突发事件应对法》等现行法规范，战争冲突不属于“突发事件”的范畴。所以从规范意义上考量，应当将应对战争冲突和应对突发事件并列，共同作为社会动员的目的③。

（二）突发事件和战争冲突无需实际发生

社会动员是否需要以突发事件和战争冲突的实际发生为前提呢？根据《国防动员法》第八条的表述，当“国家的主权、统一、领土完整和安全遭受威胁时”，全国人大常委会及国家主席就有权启动国防动员，无需战争冲突的实际发生；而根据《突发事件应对法》第六十九条的表述，只有当“发生特别重大突发事件”时，全国人大常委会及国务院方才能够决定进入紧急状态。两部法律的上述规定实际上反映了不同的价值倾向：《国防动员法》的规定更注重效率，强调法的应急性，旨在防患于未然；《突发事件应对法》的规定更注重秩序，强调法的确定性，旨在补救于已然。

社会动员立法在这一问题上究竟更应注重效率抑或秩序，应该留给立法者加以判断和裁量。笔者主张，具有现实可能性的突发事件和战争冲突也可以成为社会动员的依据，原因有两个方面。其一，较之于国家机关，作为社会动员主体的组织和个人对于各种突发事件具有更强的感知能力。正因如此，社会动员可以弥补国家动员在突发事件预警机制上的局限。若立法规定社会动员必须在突发事件实际发生之后，那么社会动员的这一优势则无从发挥。其二，社会动员不具有直接的强制力，不会对其他组织和个人的权利造成直接的影响。作为社会动员主体的组织和个人在动员能力上也无法与作为国家动员主体的国家机关相提并论。基于此，允许社会动员主体在突发事件和战争状态实际来临前进行社会动员，并不存在太多的立法风险。当然，立法可对这一情形下的社会动员启动机制设定限制条件，并规定滥用社会动员所引起的法律责任④。

五、如何开始社会动员——社会动员的启动程序

在法治国家，立法必须对任何一项非常态法律制度的启动程序进行明确，这对于危机管理中国家权力的规范运行以及公民权利的切实保障至关重要。基于这一理念，作为一种持续性的法律行为，社会动员的启动程序也必须通过立法加以规定。

我们不妨先看看立法对于国防动员启动程序的设置。经过1982年的全面修宪，现行宪法规定了动员的启动程序，该启动程序包括了决定程序和发布程序。2010年2月通过的《国防动员法》对国防动员的启动程序进行了基本相同的规定。有所不同的是，《国防动员法》增加了国防动员的提请程序。根据该法第九条的规定，国务院、中央军事委员会可以向全国人大常委会提出实施全国总动员或者局部动员的议案。由此，国防动员的启动程序包括了提议程序、决定程序和发布程序。其中，提议程序为非必经程序，决定程序具有决定性的作用，而发布程序标志着国防动员在法律上的正式启动。

在国防动员中，动员的启动权由国家机关垄断，且完全集中于中央国家机关，包括全国人大常委会、国家主席、国务院、中央军委

（参见图3）。

与国防动员不同，我国现行立法并未就社会动员的启动机制进行具体的规定⑤。但笔者以为，在社会动员中，动员的启动权理应由非国家机关的组织和个人所享有，分散于整个社会。当然，由于组织和个人在性质上的巨大差别，分别以二者为动员主体的社会动员启动程序也应有所差异。

（一）个人为动员主体的社会动员启动程序

当个人作为动员主体时，社会动员启动程序可分为发布程序和备案程序。其中，个人发布社会动员公告标志着社会动员的正式启动。

以个人为动员主体的社会动员不需要有关国家机关的批准，但需要事先由社会动员公告发布地的县级人民政府进行备案（参见图4）。备案的意义在于两个方面。一方面，进行备案的县级人民政府有权进行备案审查，从而基于法定缘由作出撤销社会动员的决定。个人若对撤销决定不服，可向上一级人民政府提出申诉。另一方面，社会动员公告的发布意味着社会动员的启动，其动员行为也就具备了法律上的效力⑥，除非有备案审查权的县级人民政府作出了撤销社会动员的决定。这样的制度设计尊重了个人在社会动员中的主体地位和主动性，同时也在一程度上赋予了县级人民政府对于社会动员的监督权。另外，备案程序还具有危机信息传达的功能，通过这一程序，县级人民政府得以及时地对可能或正在发生的突发事件作出反应。

（二）组织为动员主体的社会动员启动程序

当组织作为动员主体时，社会动员启动程序可分为申请、批准、发布三个阶段。其中，社会动员的正式启动有赖于社会动员公告的合法发布。而组织在发布社会动员公告以前，必须先行进行社会动员的申请，该申请必须经社会动员公告发布地的县级人民政府批准（参见图5）。

比较图4和图5可知，组织启动社会动员不存在备案环节但必须经过申请和批准的阶段。除非社会公告发布地的县级人民政府批准了组织的社会动员申请，否则组织将无法进行社会动员公告的发布。这样的制度设计具有如下考虑：一般而言，与作为个体的自然人相比，组织具有更为强大的财力和物力，其社会影响力也远胜于个人。因此，较之于个人，若组织对于社会动员的启动过于随意而频繁，则将对社会秩序造成更为负面的影响。当然，或许有人会提出质疑：批准程序的设置很可能会改变社会动员的民间性，使名义上的“社会动员”成为事实上的国家动员。然而，在笔者看来，批准程序本身并不会从根本上使社会动员主体发生改变。有关人民政府只能就组织所提出的社会动员申请作出是否批准的决定，而不能越俎代庖，代替组织进行社会动员活动。事实上，并非任何类型、任一规模的突发事件均适宜于通过公权力的直接干预进行应对。

六、结语

囿于现行立法的“失语”、论题的复杂性以及笔者的智识水平，本文对社会动员各要素的分析还只是一个初步的尝试。文中所提出的一系列制度构想必然存在理想化的因素，其必要性和可行性还有待于进一步商榷。当今我国正面临着社会动员法治化的现实诉求，而法学界特别是公法学界已有的智识资源已经越来越不能满足动员制度新发展的需要。作为一种新型的动员模式，社会动员必然涉及组织、个人之间以及组织、个人和国家之间一系列复杂的权利义务关系。这些权利义务关系只能在具体的法律制度中得以厘定。不仅如此，从理论上构建社会动员机制还需要考虑未来的社会动员立法和已有法律制度的契合度。毋庸讳言，就当今我国而言，对于社会动员机制的理论构建不仅正当其时，而且任重而道远。

注释：

①我国台湾学者廖元豪对德国三分法理论及其在台湾地区法律实务中的运用进行了尖锐的批评。他主张即使是外国人也可以享有一定的“公民权”。详见廖元豪：《外人做头家？——论外国人的公民权》，《政大法学评论》2010年第113期。

②有论者刻意强调动员的对象并非仅仅限于组织和个人，还包括财和物。笔者认为这一观点在逻辑上自然可以成立，但似乎没有必要特别予以强调，因为任何财和物都存在所有者和使用者。对财和物的动员也就是对其所有者和使用者的动员，当然，国有资产和集体资产较为特殊。

③根据《国防法》、《国防动员法》的规定，国防动员以应对战争冲突为目的。但应该看到，国防动员属于国家动员的范畴，也具有国家动员所固有的局限性。因此，通过进行社会动员来应对战争冲突具有必要性，它在很大程度上弥补了国防动员的局限性，体现了“军民合作”的理念。

④在这一问题上，《治安管理处罚法》第二十五条第（一）款之规定对于将来的社会动员立法应具有明显的借鉴意义。根据该规定，散布谣言，谎报险情、疫情、警情或者以其他方法故意扰乱公共秩序将受到治安管理处罚。

⑤这里的“立法”是指宪法、法律以及行政法规。事实上，国务院发布的《国家海上搜救应急预案》对“社会动员”的启动程序进行了规定。但应该看到的是，该应急预案中所使用的“社会动员”概念无非是以“社会”为动员对象的国家动员，其与本文所主张的“社会动员”概念在具体含义上大相径庭，而且也为动员制度发展的时代理念所不容。

⑥社会动员启动以后，作为动员主体的个人和组织将基于社会动员立法享有何种权利、承担何种义务，还有待于进一步探究。但可以肯定的是，较之于一般的个人和组织，作为动员主体的个人和组织在动员的舆论宣传和相关财物的征集方面应受到国家更有效的保障。

参考文献：

[1]杨小敏.当代中国动员立法改革之三大转变[J].政治与法律，2009，（7）.

[2]商务印书馆辞书研究中心.新华词典[M].北京：商务印书馆，2001.

[3]《现代汉语大词典》编委会.现代汉语大词典（上册）[M].北京：汉语大词典出版社，2000.

[4]姜明安.行政法与行政诉讼法[M].北京：北京大学出版社，高等教育出版社，2011.

[5]郝晓宁，薄涛.突发事件应急社会动员机制研究[J].中国行政管理，2010，（7）.

[责任编辑：张英秀]