地方政府应急监测预警模式研究

崔维　刘士竹

摘要：监测预警可从监测预警的主体、内容、传递三个维度进行思考。在对应急监测预警理论进行探讨的基础上，以山东省自然灾害监测预警为例，针对当前地方政府存在的监测预警主体间综合协调性差、联动性不强，预警信息忽视公众救助，信息传递渠道不通畅等主要问题，提出应明晰监测预警机制流程，构建“灾害应对-公众救助”模式，并付诸地方政府的工作实践。

关键词：地方政府；监测预警；“灾害应对-公众救助”模式

中图分类号：D6文献标识码：A文章编号：1008-7168（2014）04-0046-06

一、监测预警的思考维度

监测预警可从三个维度进行思考。一是监测预警的主体，即谁来进行监测预警。从公共管理的角度看，监测预警是政府的职责，随之而生的问题就是由哪些政府部门进行监测预警，部门之间如何进行联动，以及在政府主导下，如何实现多元主体共同参与，充分发挥基层自治组织、社区、志愿者队伍、新闻媒体等参与主体的积极性，以便及时准确地收集监测预警信息[1]。二是监测预警的内容，即政府应就哪些事项进行监测预警。针对自然灾害类突发事件，监测预警一般包括以下内容：预测某一类突发事件的严重程度，确定预警级别；预测突发事件发生区域内受灾对象的承灾能力，以便对受灾对象实施救助或者引导；对突发事件发生区域内应急资源的抗灾能力进行预测，以便公共资源的科学调动和合理使用；预测突发事件可能引发的次生灾害和衍生灾难等。三是监测预警信息的传递。再好、再清晰的预警信息，如果传递不出去也将无法发挥作用[2]。以2012年北京7·21暴雨为例，气象局早已发出了暴雨预警，但在预警信息的传递环节出现了问题，以致造成了重大的人员伤亡和财产损失，甚至灾后市通信运营商和气象局之间就责任问题相互辩解。可见，对监测预警信息的传递及联动，目前我们还缺乏明晰的认定。故而，定义监测预警需要明晰监测预警信息的传递路径及方式。

二、山东省自然灾害监测预警情况及薄弱环节

近年来，山东省自然灾害监测预警建设取得了较大成效，积累的经验主要体现在两方面。首先，重视制度建设，进一步从法规和制度建设上健全和完善了监测预警机制。山东省人民政府于2012年2月6日修订印发的《山东省突发事件总体应急预案》完善了山东省监测预警机制的主体、内容和信息传递路径及方式。预案规定了预警信息的传递路径及方式，明确地提出必须建立防灾警报体系，明确规定了电信运营商应根据需求，升级改造手机短信平台，以提高预警信息发送效率，并对其他各种信息发布通道进行了明确规定。

山东省人民代表大会常务委员会公布并于2012年9月1日正式施行的《山东省突发事件应对条例》细化并明确了预警主体，规定县级以上人民政府应当建立统一的突发事件信息收集与报送系统。对预警内容也作了细致规定：明确了预警的级别，预警的具体内容包括突发事件的类别、预警级别、预警起始时间、可能影响范围、警示事项、应采取的措施和发布机关等。其次，各级政府与广大社会公众的危机预警意识不断增强。山东省应急管理办公室印发了应急手册，向社会各类人群广泛分发；利用省内公共交通系统进行了应急理念和知识的普及。

山东应急监测预警虽取得了长足进步，但也存在着诸多不足，必须引起高度警觉。

（一）监测预警主体间综合协调性差，联动性不强

目前山东省内无论是专项预案还是部门预案，都明确了监测预警的主体，如在《山东省自然灾害应急预案》中就规定：“省气象局的气象灾害预警信息，省水利厅的汛情、旱情预警信息、省地震局的地震趋势预测信息，省国土资源厅的地质灾害预警信息和地理信息，省海洋与渔业厅的海洋灾害预警信息和地理信息，省林业局的森林火灾和林业生物灾害信息，省农业厅的生物灾害预警信息应及时向省减灾委办公室通报。”从中可以看出，由于预警信息专业性很强，政府各部门的责任明晰，目前专项的预测预警信息监测、分析以及发布的主体都比较明确。然而，也必须看到，虽然监测预警的主体是明确的，并且从省到县都成立了具有综合协调职能的应急管理办公室，但在实际的灾害预警监测中各主体还是各自为政，未能实现主体之间的综合协调，尤其灾害应对的部门（如气象局）和公众救助的部门（如民政局）之间的协调更为缺乏。表现在：每个预案都有自己的领导机构以及办事机构和指挥机构，但这些领导机构和指挥机构彼此之间并不兼容。例如，针对城市暴雨内涝这一种自然灾害，公众救助部门如减灾委员会，灾害应对部门如城市防汛指挥部、突发事件应急管理委员会等各种领导和指挥机构都牵涉其中。目前普遍存在的问题是，限于机构设置的条块分割，这些机构往往是各管其事，或者想当然地认为别的部门应该配合。实际上，就各机构之间如何配合、协调和联动，彼此之间的义务和责任如何承担与分配等，目前法律、法规尚未做出明确规定。这与监测预警工作的特点不相容。因为监测预警是一项复杂、牵扯面很广泛的工作，单靠一个部门或者某一领导机构很难有效地完成预警任务，更何况在现代社会，各类突发事件发生的频率越来越高，造成危机频发的原因也日益复杂，次生灾害和衍生灾害也越来越多，往往涉及很多部门和地区，这就更需要在处理公共突发性危机事件时，不同部门和地区之间进行有效合作，加强部门间的信息沟通和协调，最大限度地争取信息和资源的共享。

（二）预警信息更多只重灾害应对，不重公众救助

如前文所述，完整的预警信息应当包括确定预警级别、预测突发事件发生区域内受灾对象的承灾能力、预测突发事件发生区域内应急系统的抗灾能力和预测突发事件可能引发的次生灾害和衍生灾害等诸多方面。这些预警信息内容从其监测预警的主体来看可划分为两大类：灾害应对部门（如气象局）和公众救助部门（如民政局），灾害应对部门确定预警级别和预测突发事件可能引发的次生灾害和衍生灾害，公众救助部门则预测突发事件发生区域内受灾对象的承灾能力和应急系统的抗灾能力等。但通过我们调研、分析和研究发现，目前山东应急网、各地市政府应急网站甚至全国其他一些地方政府应急网上的预警信息，以及各类预案中关于监测预警的规定，往往只重视灾害应对，而缺少公众救助部门的参与，这可能会导致出现预警信息不全面、不清晰的问题，不能够真正做到“以人为本”。

1预警信息不全面。目前的预警信息中关于预测某一类突发事件的严重程度及确定预警级别的内容占据绝大部分，几乎未涉及关于发生区域内受灾对象的承灾能力、应急资源的分布等问题，在预警信息中也很少发布可能造成的次生灾害和衍生灾害。在预警中更多重视灾害应对，而未重视公众救助。这里的救助包括政府预警信息指导下的自救、政府和其他社会主体参与的救助等。以自然灾害为例，在我国的现行体制下，民政部门是政府救助的主责部门，而气象局、水利局等属于灾害应对的责任部门。通过到民政部门访谈发现，现阶段监测预警工作的重点和重心是灾害应对，而往往忽视了公众救助。这具体表现在：在山东省级层面上，公众救助部门（如民政局）本身缺乏专业的高端人才，缺少专业科技系统支撑，一些基础地理信息、数据库、遥感信息等严重不足，又缺乏资源共享机制，不能与其他掌控这方面科技人才及技术资源的部门实现资源共享，留有很大的漏洞和薄弱环节。在市、县层面更是如此。

2预警信息不清晰，过于专业化。预警信息应当清晰无歧义。要以非专业术语让公众明晰预警信息的基本含义，清楚地了解灾害预防是必要且必需的。然而，目前预警信息语言表述存在着过于专业化、不通俗易懂等弊病。以山东省应急网某日发布的台风黄色预警为例，其预警信息是：“今年第15号超强台风‘布拉万的中心27日05时位于上海东南方向大约650公里的洋面上，北纬27.9度、东经127.1度，中心附近最大风力16级（52米/秒），中心最低气压为935百帕，目前正以每小时约25公里的速度向西北方向移动。”可以看出，此次预警信息是气象局发出的专业预警，但对普通公众而言，理解“纬度”、“经度”、“中心气压”以及“阵风几级”等专业术语是较为困难的，而在应急状态下，对预警信息理解的困难无疑会影响公众对灾害严重程度的判断，进而影响采取有效的防御措施，影响预防效果，甚至导致某些本应避免的损失。这与监测预警本来是希望让公众知晓、早作准备以降低损失的目的不够统一。而要做到预警信息由专业化变为通俗易懂，其重要路径是应加强灾害应对部门与公众救助部门的沟通，即在综合灾害应对部门提供的专业化信息和民众救助部门掌握的受灾点、受灾对象等信息后，再用通俗化的语言进行有的放矢的权威发布。但目前我们还缺少公众救助部门的积极参与和信息提供，我们的预警信息发布还存在着严重的短板。

3预警信息未能体现“以人为本”。预警信息的提供应当“以人为本”，以通过引起人们警觉并采取得力措施避免或尽量减少因灾伤亡为着力点，但目前我们的预警信息更多关注或强调、突出的是灾情级别如何，只是就事论事，很少关注公众在面对突发灾难时该如何应对。具体来讲，在应急预警信息中缺乏应采取的一般性防御措施，即每个个体在突发灾难来临时该如何有效应对，进行自救、互救等方面的信息。例如，在很多自然灾害预警中，山东省与其他省（区、市）基本类似，大都会以蓝、黄、橙、红四色预警的方式把有关灾害信息通过电视台、手机短信等途径发布出去，但因信息的形成缺少公众救助部门的积极参与，故在发布的信息中往往缺少对公众的关心和关怀，缺少对市民或者说对个体的“人”的考虑，比如公众应当如何避险，具体避难场所在哪里等，从而使得应急预警信息发挥的作用大打折扣。

（三）预警信息传递渠道不通畅

再好再清晰的预警信息，如果传递不出去就无法发挥作用。一般来说，预警信息发布（报告）流程主要包括内部政府部门向上级的报告、向其他相关单位的通告和对外预警信息的动态发布等传递路径、环节。其中，目前只有下级政府或政府部门向上级的报告机制比较完善，而其他两种信息传递路径都还存在着这样或那样的问题，致使预警信息传递渠道不够通畅。究其原因，首先，向其他相关单位尤其是平级单位通告预警信息的机制还非常薄弱。新修订的《山东省突发事件总体应急预案》对向其他单位通告预警信息问题尚未提及，有的专项预案（如山东省政府于2012年修订印发的《山东省自然灾害救助应急预案》）虽然规定相关部门应就灾情信息及时向省减灾委办公室通报，但对通报的时限、责任承担及追究等细节问题也都未做出规定，这可能会导致此类规定陷入有略胜于无的尴尬境地。其次，预警信息的发布路径遇到阻碍。在突发自然灾害到来之前，如何将全面清晰的预警信息发布出去，做到家喻户晓，疾风骤雨只等闲，这需要应急管理的多元主体，如电信运营商、各大媒体、社区组织、公益社团组织等都积极参与进来，并协调配合，合作联动，通过多种渠道，利用所有可能利用的资源，实现信息的广泛、辐射性发布才能实现。但遗憾的是，目前包括山东省在内的绝大多数地方政府，都还没有通过立法等形式，运用经济杠杆、责任追究等手段，以契约精神来强化各有关主体的责任意识，畅通信息传播路径，从而达到预防减灾的应有目的。除此之外，当前对预防预警建设的宣传力度还不够，较少对各类突发事件进行具体、细致而广泛的深入宣传，加之公众平时很少接受预警信号的相关培训，甚至很多人连最起码的蓝、黄、橙、红四色预警信号也不甚清晰，以致即便接收到相关预警信息，也可能很难准确地理解警报的内容，使预警信息的作用难以发挥。

三、加强构建监测预警“灾害应对-公众救助”模式

山东省地方政府在监测预警管理实践中出现的问题在全国也普遍存在，具有一定的普遍性与典型性。笔者认为，为提高监测预警能力，应明晰监测预警机制流程，结合监测预警的实践问题，构建“灾害应对-公众救助”模式，并付诸地方政府的工作实践。

（一）明确监测预警机制（流程）及重点问题

应急机制的体系由决策系统、执行系统、财政机制等组成。决策系统是应对突发公共事件的首脑机关[3]。自然灾害监测预警机制可分为三项：监测；预警分析；预警发布（报告）。其中，监测机制是监测预警运行的基础，是指对各类突发事件实施不间断的、实时的监视观测活动，以便随时掌握其发展态势。监测主体应由政府主导，专业人员具体执行。预警分析机制是指在监测及信息汇报的基础上，由有关部门或者人员对突发事件发生的可能性进行评估、会商，并做出诊断的活动。预警分析的组织者和主导者是政府，参加者为专业技术人员、专家学者等。预警发布（报告）机制是预警信息的传递机制，其中，预警报告是指政府及其有关部门在预警分析的基础上，对认为可能发生的突发事件，向上级政府及其主管部门报告并向其他有关单位通报的活动，预警信息发布是指根据预警监测和对相关情况的综合分析，依据突发事件可能造成的危害程度、紧急程度和发展趋势，确定预警级别，发布相关信息，采取相关措施[4]。

上述监测预警实践中遇到的问题体现在山东省地方政府监测预警机制（流程）上，表现出如下一些重点问题（参见图1）。

（二）构建“灾害应对-公众救助”监测预警模式

针对上述存在的问题，我们提出构建“灾害应对-公众救助”模式的策略。“灾害应对-公众救助”模式针对自然灾害类突发事件，在监测预警、预警分析和预警发布机制运行中分为两大系统：灾害应对监测预警系统和公众救助监测预警系统。两大系统要协调联动，实现信息的整合发布。

如果对这一模式作一解析，有这样一些重点：首先，灾害应对监测预警系统是指正面防御应对各种自然灾害的预警系统。该系统包括：灾害应对预警主体，灾害应对预警信息内容以及灾害应对预警信息传递。灾害应对预警主体一般是指专项预案规定的领导机构及其成员单位。灾害预警应对内容涉及：预警级别；可能影响范围；引发的衍生灾难和次生灾难。该预警信息内容应当以人为本，用平实通俗的

语言来发布。灾害应对预警信息传递则包括预警信息上报和预警信息通告。预警信息上报是指各成员单位将预警信息上报给上级部门和领导机构。预警信息通告是指各成员单位按照与预警救助主体的协议规定，将预警信息通告到公众救助主体和其他相关平级单位。其次，公众救助监测预警系统包括公众救助主体，公众救助内容以及公众救助信息传递。在自然灾害事件中，公众救助预警主体一般是各级减灾委员会及其民政部门。公众救助内容有：事件发生区域内受灾对象和承灾能力；应急系统的抗灾能力；应为公众知晓的公共资源。公众救助信息传递包括各级减灾委员会及其民政部门接受通告和信息上报。接受预警信息通告是指各级民政部门根据协议接受预警应对主体的预警信息。预警信息上报则是指民政部门根据接受的预警信息和公众救助内容上报给减灾委员会和上级部门。再次，灾害应对监测预警系统和公众救助监测预警系统要实现协调联动。借鉴美国的管理经验，结合我国现有的应急管理实践，协调联动应主要依靠各级政府应急管理办公室来实现，应赋予各级政府应急管理办公室相应的指挥协调权。其中，政府部门之间由本级政府应急管理办公室组织协调，各级政府之间由上一级政府应急管理办公室组织协调，平级政府之间由共同的上级政府应急管理办公室组织协调，不同主体之间签订联动协议，就预警信息通报方式、通报时限、责任承担等做出规定。

（三）“灾害应对-公众救助”模式在地方政府监测预警工作中的运用

1借鉴美国经验，地方政府应建立“灾害应对-公众救助”式综合协调机制。为解决在监测机制（流程）中存在的重单个主体责任、轻主体间协调联动的问题，我们可以借鉴美国成功案例，建立快速反应的“灾害应对-公众救助”型综合协调机制。美国采用各级政府、各州政府及政府部门之间签订协议的方式，就可能发生的突发事件，进行事前的良好沟通与协调。如果发生了危害等级很高的突发事件，超出了某部门或者某个州政府职责所在的范围，这种政府间的协调和合作机制就能发挥巨大的作用。另外，在美国政府应急管理预警计划中，突发事件发生后，首先由当地的安全治理部门和消防部门来采取措施，当然也包括市政工程部门、主要危机管理部门和其他私有及公有的公共事业单位之间的相互协调和合作，这一点体现了既有应对又有救助、全方位的预警模式[5]。因此，就我国地方政府监测预警工作实践而言，可借鉴上述经验，建立“灾害应对-公众救助”式综合协调机制，改变过去轻视救助部门信息的状况。应以山东省各级政府应急管理办公室为喉舌，各级应急管理委员会为中枢，以预案修编为主线，通过签订协议的方式，协调灾害应对部门（如各级防汛抗旱指挥部）和公众救助部门（如各级民政部门），共同应对突发事件。

2吸纳香港经验，地方政府应完备“灾害应对-公众救助”式预警信息。在预警分析机制中，应完善预警信息并运用到“灾害应对-公众救助”模式中。即预警信息中既应有诸如危险性有多大等方面的灾害应对信息，还应有诸如我们的危险源以及如何避免危险等方面的民众救助信息。香港的预警信息较为完备，并注重对个人的关怀。香港市民最熟悉的是热带气旋和暴雨警告，每种警告发出时都同时列有细致清晰的一般防御措施。香港预警信息“以人为本”还体现在：不仅在家的市民会得到明晰的预警信息，而且即使在外工作和上课的人，也会得到完备甚至更为明确的预警信息。在这点上，香港劳工处、教育局和香港天文台实现了很好的协调与互动。香港劳工处在2010年发布了《台风及暴雨警告下的工作守则》，香港教育局在2010年制定了《热带气旋及持续大雨幼稚园及日校适用的安排》，这些都会给学生和上班族以明确的信息，只要气象预警一出，不用猜、不用问、不用等、不用请示，是否需要继续工作或上学，一目了然[6]。故而，完备的预警信息是指既要告诉人们灾害的危险性可能有多大，更要告知人们该如何做才能避免危险。前者属于灾害应对部门应做的工作，后者则为公众救助部门的职责。

3地方政府应进一步疏通“灾害应对-民众救助”式信息传递渠道。针对当前在信息通报和信息发布上存在的问题，地方政府应采取如下对策：在向平级单位的信息通报上，要重视对公众救助部门的通告，以实现两大系统的沟通与协调。具体的方式有：一是以实现灾害应对和公众救助两大系统协调沟通为目的，进一步修订各地区的总体预案，并在总体预案下修编专项预案；二是根据预案的责任承担情况，建立责任追究制度。预警信息应当整合发布：预警信息整合发布的主体不应是现有体制下的各个专业部门，如气象局、水文局等，而应是各级政府应急管理办公室和应急管理委员会，要将最终信息整合的权力集中到各级政府应急管理办公室，由其上传下达、综合协调后，交由应急管理委员会统一发布；预警信息整合发布的传递方式，应广泛吸纳其他社会主体如通信运营商、各大媒体等的积极参与，才能真正做到有效广泛的发布，收到良好的预警预防效果。为此，政府应摒弃自己的一厢情愿，放低姿态，遵从市场经济原则，通过与通信运营商，电台电视台等缔结契约、签订合同的方式，就预警信息发布的时限、受众范围、发布频率、违约责任等方面做出明确规定，以最大限度地实现预警信息的广泛传播。

参考文献：

[1]王新妍.政府危机管理预警机制研究[D].上海：华东师范大学，2011.

[2]郎佩娟.现代城市突发事件预测预警的运行机制[J].上海城市管理，2011，（2）.

[3]张维平.突发公共事件应急机制的体系构建[J].中共天津市委党校学报，2006，（3）

[4]钟开斌.风险治理与政府应急管理流程优化[M].北京：北京大学出版社，2011.

[5]刘刚.危机管理[M].北京：中国经济出版社，2004.

[6]商群.香港：预警成熟又系统，急风骤雨只等闲[N].南方周末，20120824.[责任编辑：杨健]