构建多层次动态化的防沙治沙生态补偿机制

赵翌

摘 要：

防沙治沙是生态环境建设的重要环节，生态补偿机制则为防沙治沙工程提供了最根本的财力、物力保障。构建新型的防沙治沙生态补偿机制所要解决的首要问题则是：“谁来补？”和“补给谁？”。因此，就这两大问题进行探讨并提出若干建议：一方面，建立起“政府主导、市场运作、公众参与”的多元化补偿主体体系；另一方面，加大农村荒漠化地区治沙投入，推动西部沙区新农村建设，建立起多层次的补偿对象分类制度。

关键词：

防沙治沙；机制创新；补偿主体；补偿对象

中图分类号：

TB

文献标识码：A

文章编号：16723198（2014）06019303

1 构建防沙治沙生态补偿机制的必要性分析

建立和完善防沙治沙生态补偿机制，有利于推动土地资源保护，改善空气质量，有利于推进土地资源的可持续利用，加快环境友好型社会建设，实现区域经济协调发展。

1.1 理顺生态建设者和受益者之间的利益关系

环境问题的背后往往都隐藏着经济利益问题，土地沙化问题也不例外，我国土地沙化现象主要集中在中西部地区。中西部地区人民迫于地理环境、人口等因素，为了生计，大量砍伐树木，破坏植被，造成土地沙化，每年春秋季在气流运动的作用下，给华北地区带来严重的沙尘暴天气，但中西部地区居民却不承担之一成本，也没有动力考虑之一成本。面对生态与生存，以伐木为生的居民一般不会停止伐木，尤其是在没有建立完善的激励和补偿机制情况下。如果不让沙区居民伐木，以保护水土资源和生态环境，那么也不应该将这一社会成本由沙区居民单独承担，只有让受影响的居民共同承担这一成本，沙区居民才不会在区域发展中失去机会。因此，政府须建立必要的激励和补偿机制使受影响居民都来承担这一成本。

1.2 为防沙治沙生态建设提供保障

构建多层次动态化防沙治沙补偿机制可以解决防沙治沙投入不足的问题，能保证防沙治沙事业的可持续发展。防沙治沙工程资金投入巨大并且周期长，其短期内的经济效益也不太明显，不但需要几代人持之以恒努力，更需要高强度投入才可以完成。即使是在国家规定的建设任务完成以后，还需要提供强有力的政策支持和稳定的资金渠道来保证防沙治沙成果的长期巩固。

1.3 提高全民生态环境意识

防沙治沙生态补偿机制有利于增强全民对防沙治沙的基础性、战略性和不可替代性的认识。该生态补偿机制是以森林、草原、土地等为主的自然资源有偿使用制度的重要内容之一，它的创建要求生产者、开发者、经营者转变土、木资源是公共物品无需付费的看法，要求全社会明白防沙治沙为生态服务的重要意义。身为防沙治沙的受益人，对此支付一定的费用，既使得所有权人实现其经济利益，也是对努力治理土地沙漠化、改善空气质量的付出代价者的合理补偿。多层次、动态化防沙治沙生态补偿机制的构建将引导人们树立“谁受益谁补偿”的观念，使“先破坏后治理”的发展模式彻底打破，更会让生态意识深入到人们生产与生活的每个环节，加强人们保护土地资源的使命感，在潜移默化中让人们自觉地保护土地资源。人们防沙治沙意识的深化也有利于筹措更多资金用于保护生态环境，保障国民经济持续稳定运行，促进人与自然的和谐发展。

2 我国防沙治沙财政政策发展现状

2.1 治沙贷款财政贴息政策

在防沙治沙财政政策方面，1986年，农行发放林业项目贷款，1992年增加了专门的治沙贴息贷款。到2010年，我国林业贴息贷款总金额达到970亿元，累计贴息金额达到55.2亿元。自1992年以来，财政部曾多次调整治沙贴息贷款贴息率，直至2009年，财政部颁布了《林业贷款中央财政贴息资金管理办法》（财农字[2009]291号），将治沙贷款中央财政年贴息率调整为3%；对大兴安岭林业集团公司和中国林业集团公司符合本办法规定条件的林业贷款，中央财政年贴息率为5%；治沙贷款期限3年以上（含）的，贴息期限为3年；治沙贷款期限不足3年的，按照实际贷款期限贴息；对农户和林业职工个人营造林小额贷款（累计小于30万元），适当延长贴息期限，贷款期限5年以上（含）的贴息期限为5年，贷款期限不足5年的按实际贷款期限贴息。

2.2 治沙重点工程财政补偿政策

我国从1978年开始启动三北防护林体系工程，从1999年开始试点退耕还林、退牧还草工程、于2002年开始全面推广，而其中的部分工程就是针对防沙治沙生态建设而推行的；而从2001年开始启动的京津风沙源治理工程在资金投入上已经迅速超过了其他几个治沙重点工程。

作为最早的防沙治沙重点工程，三北防护林体系建设在目前已经进入了五期建设工程。其中，一期为1978-1985年、二期为1986-1995年、三期为1996-2000年、四期为2001-2010年。来自国家林业局的数据表明，前四期工程共投资182.67亿元，其中的国家投资为118.35亿元，累计造林面积达到3.43亿亩。京津风沙源治理建设工程始于2001年，在最近几年中投入最多、增长最快。国家林业局的数据表明，该工程从1993年以来共投资达400亿元，其中的国家投资达417.93亿元；在一期工程中，实际总投资达445.66亿元，国家投资412亿元。退耕还林、退牧还草工程始于1999年，其中的部分地区和部分类别也属于广义的防沙治沙工程范畴。在1999-2009年期间，财政部投入资金已达2332亿元；在2010-2021年，中央还将继续投入2000多亿元，总计达4300多亿元。

3 我国防沙治沙财政政策存在的问题

3.1 治沙生态补偿主体相对单一

当前我国防风治沙生态补偿主要以单一的财政补贴为主，且财政纵向转移支付占主导地位，即以中央对地方的转移支付为主，缺少生态横向转移补偿机制。2000-2005年，中央投资1220多亿元用于退耕还林、退牧还草、天然林保护、防护林建设和京津风沙源治理等五大生态建设，投资450多亿元用于水土流失综合防治、三峡库区、滇池流域水污染防治、塔里木河综合治理、中心城市污染治理等工程。巨额财政支出为生态补偿创造了良好的基础，在一定程度上补偿了生态保护地区因保护生态环境而失去发展经济的机会成本。长久以来，我国林业投资的主要是由政府投资。统计表明，从1950年到2006年，林业投资总数为4220亿元，其中政府林业投资为2708亿元，占64%，分时期看，除了“六五”到“九五”之外，其他时期政府林业投资都占林业总投资的50%以上。同时，我国生态建设者和受益者在地域上分布式分不均，生态建设者大多集中在西部，而生态服务的受益者多集中在东中部。这致使西部生态建设者没法获得合理补偿，造成“少数人承担，多数人受益”、“上游地区承担，下游地区受益”、“贫困地区承担，富裕地区受益”的不合理局面，横向转移支付少之又少。

3.2 治沙资金投入严重不足

从总体上看，我国防沙治沙的实际资金投入严重不足。大部分沙区生态环境恶劣、治沙成本居高不下、经济发展相对落后，地方政府配套资金到位程度更低，商业贷款、社会集资和利用外资极其有限，因而防沙治沙资金主要来源于国家投资。在国家投资中，中央财政专项资金、预算内基建资金和国债资金占绝大部分，政策性专项贷款所占的比重也相对较高，地方政府财政投入相对较少、增长较慢。

防沙治沙与植树造林相互交织，尤其是在资金投入上更难分别统计。因此，通过考察林业投资总额变化，对分析防沙治沙投资总量也具有重要的参考价值。在过去10年，我国林业投资增加很快，而政府林业投资则增长最快。根据国家林业局的数据估算，从1950～2010年间的林业投资总数为8472.82亿元，其中“十五”期间的投资占25.55%，“十一五”期间的投资占57.64%，而政府林业投资则占全部林业投资的91.60%；从结构变化来看，在“八五”到“十一五”期间，中央政府林业投资占全部林业投资的比重大幅度上升，分别为35.87%、46.23%、57.73%、61.00%；而且，在“十五”和“十一五”期间，地方政府林业投资占全部林业投资的比重也已经大幅度上升为19.48%和38.91%；然而，与此同时，国内贷款占全部林业投资的相对比重却从“八五”到“十一五”期间却大幅度下降，分别为21.20%、20.70%、7.77%、11.43%；同时，利用外资占全部林业投资的相对比重也持续下降，在“八五”到“十一五”期间分别为6.03%、441%、2.30%、2.05%。因此，这表明我国林业（尤其是防沙治沙）对国家投资的依存度太高。

4 构建多层次动态化的防沙治沙生态补偿机制的几点意见

4.1 构建多元化补偿主体体系

立足“谁保护、谁受益，谁受益、谁付费”的基础原则，生态补偿的主体在理论上应是生态环境保护的受益者。合理的生态补偿应建立以政府为主导，市场为主体，即“政府主导、市场运作、公众参与”的多元化生态补偿体系与方式，以发挥防沙治沙生态补偿效益的最大化。

首先，由于防沙治沙生态建设的外部性和公共性，政府理所当然地成为生态补偿的主体，因而政府补偿就是生态补偿的主要方式。政府补偿，是指以政府为主体，主要采取管制、补贴、税收、利率优惠、转移支付等手段进行的补偿活动，它是一种命令型、控制式的生态补偿。各级政府既是环境资源管理者，又是生态建设组织者，发挥着调剂余缺、协调不同利益群体关系和稳定社会秩序的作用，能够对防沙治沙生态环境建设进行统筹规划和优化配置，并有效克服由于生态资源产权界定不清而导致的市场失灵。

其次，居民家庭和企事业单位也应该是生态补偿的主体，因为良好的生态产品服务使得居民家庭避免了沙尘暴天气对其身体、学习、生活和工作等方面造成的潜在负面影响，使得企事业单位正常的生产经营活动免受影响；特别是，由于车辆排放的二氧化碳等污气、尘埃和酸雨等有毒物质还需要通过森林树木的光合作用等形式得以消除或减轻，因而客观上也需要为此进行付费以避免由此带来的“搭便车”问题。比如，国内外早已实行的碳排放权交易就是防沙治沙典型的市场补偿形式，从而有效地实现了企业外部成本内部化。此外，居民家庭除了对自己的直接环境污染行为承担相应的补偿责任外，还作为社会产品的最终消费者，必须为间接的环境污染行为承担补偿责任。随着技术创新和产权界定日益清晰，居民家庭和企事业单位也将日益成为市场化生态补偿的直接主体。

此外，防沙治沙生态环境建设具有很强的外部性和公益性，因而也逐渐吸引着越来越多的居民个人、宗教人士、慈善机构和其他社会团体的参与。尽管其原因可能各不相同，包括政治目的、宗教信仰、个人伦理道德修养或热爱公益事业等，但最终都是为生态环境建设筹集资金。作为防沙治沙生态补偿主体的社会组织又分为两类：一类社会组织的活动有可能对生态环境产生负面影响，因此也应当承担相当的补偿责任；另一类是纯粹的环境公益组织，是义务性的补偿。

最后，防沙治沙生态保护还可能跨越国界，尤其是在应对全球气候变暖的过程中，减少碳排放、增加固碳已经成为全世界人民的共同责任。比如，2011年9月6日，国家主席胡锦涛在首届亚太经合组织林业部长级会议中就倡导“加强区域合作，促进绿色增长，实现亚太林业可持续发展”。因此，争取国际捐助（包括技术援助），也是我国防沙治沙生态补偿不容忽视的重要力量。

4.2 建立多元化补偿主体体系的具体措施

4.2.1 继续强化我国中央财政补偿的主体作用

以三大草原、三北防护林和农牧交错带为代表的北部与西部生态屏障，在我国防沙治沙生态环境建设中的作用都极其重大。根据《国务院关于印发全国主体功能区规划的通知》（国发[2010]46号），这些地区必须把加强生态产品生产能力放在首要位置，应该限制进行大规模、高强度的工业化和城镇化开发。尽管由于我国环境产权归属尚未明确而导致横向的市场补偿转移支付制度也很有必要，尽管还需要建立基于绿色GDP的科学核算机制、需要适时开征生态税的补偿资金新来源，但是以中央财政为主体的纵向均衡性转移支付必然是适合我国当前国情的政策选择，地方政府财政补偿是辅助。即使在开征碳税和环境税后，居民家庭和企事业单位的税收补偿，也主要是通过中央财政才能更好实现地区之间的均衡性转移支付。

4.2.2 建立防沙治沙中央财政资金来源的稳定机制

中央政府要根据全国主体功能区规划，切实核算主要沙区省份的生态效益和绿色GDP，据此确定中央财政纵向转移支付规模，并研究各地区之间生态补偿横向转移支付方式，比如对东部地区和中部地区适时征收碳税和环境税等，包括对西部地区造成植被破坏、土壤流失和气候变暖的企业（与个人）征税。同时，全国人大要通过立法赋予国家税务总局的税收征管权，并督促中央财政形成防沙治沙专项资金管理制度，从而逐渐减少治沙补偿对中央国债建设资金的依赖性。

4.3 完善多层次的补偿对象分类制度

4.3.1 参与防沙治沙的农牧民

从参与防沙治沙生态建设的农牧民来看，主要包括如下几个类别。一是参与沙区退耕还林还草工程的农牧民，他们在自己承包的土地上“退耕还林”或在自己承包的牧场上“退牧还草”，将会减少农牧民的种植业或养殖业收入，甚至使得他们丧失基本的生活收入来源，但却能有效降低水土流失和土地沙化程度，同时还可以有效增强风沙抵御能力，从而为整个社会带来更大的生态效益，因而要对其直接经济损失和间接生态服务提供补偿。二是参与发展沙草产业的农牧民，沙区地方政府越来越多地鼓励当地农牧民发展沙草产业及其循环产业，比如葡萄、大枣等经济作物，比如甘草等旱作药材等，比如大力发展林下养殖等。发展沙草产业，不但能起到植树造林、防沙治沙的作用，还能直接或间接增加农牧民的经济收益，因而应该更能通过财政补偿发挥“四两拨千斤”的防沙治沙功效。三是参与京津风沙源工程、三北防护林工程和草原生态工程维护的农牧民。他们在森林承包和生态维护的过程中，可能遇到“禁止砍伐、净值牧垦”等法律法规的限制，还可能需要付出较高的森林火灾保险成本等情况，从而出现“收不抵支”、“潜在意外损失”等经济风险，因而也应成为防沙治沙生态补偿的接受者。

4.3.2 参与防沙治沙的企事业单位

从参与“树造林、防沙治沙”的企事业单位来看，直接或间接参与生态建设投资的不在少数。一是直接参与植树造林、种草护草和多元化经营的企业，它们在上述三大防沙治沙工程建设中可能出现直接的投入产出不对等，这就要求它们提供的公共生态产品能通过财政补贴等形式获得价值补偿。比如，在北京顺义的顺丽鑫公司，就是一家专门进行栽树播草的防沙治沙企业。尤其是，我国现有的许多林场还属于国有或集体企业所有，其亏损在传统上都是由国家承担，而通过科学、规范的财政补偿，就更能充分调动这些企业防沙治沙的积极性。二是间接从事与防沙治沙生态建设有关的企业，比如一些在当地进行木材加工的人造板企业、一些在当地进行生物质能发电的企业等，比如内蒙古毛乌素生物质热电公司和内蒙古通辽大天众风电治沙有限公司等。这类企业将风能变废为宝、综合利用，从而极大地提高了生态建设效率，也应该得到积极鼓励并获得相应的生态补偿。

4.3.3 生态功能区

从生态功能区规划地域内部来看，让位于生态建设而间接受到损失的个人和机构也应该获得相应补偿。根据我国生态功能区规划，在防沙治沙生态功能区内的个人和机构，由于经济活动要服从于生态环境保护这个大主题，因而许多生产活动与生活设施被要求“关、停、并、转”。这些措施显然不利于该区域内社会经济的进一步发展，限制了个人或机构的发展空间，也将导致地方财政收入大大减少，严重影响地方的教育、卫生、医疗、交通及其他公益事业的发展等，并在一定程度上影响居民的就业和择业，导致他们实际收入水平和福利状况的下降。因此，这部分人群和机构理所当然也应该成为防沙治沙生态补偿的对象。

4.4 完善分类补偿制度的具体措施

4.4.1 增加对保护区边缘地带的生态补偿

保护区主要将法律手段和行政手段相结合进行管理和保护，禁止性或限制性很强，几乎不用经济手段，因而管理方法单调，不利于组合运用，从而导致保护区筹集资金难，造成区内与区外农民关系紧张。为缓和紧张关系，可以建立援助合作机制，积极引导保护区外的农民加入到区内的管理工作中来，并且可以抽出部分门票收入作为回报，让区内区外农民能够共享生态保护所产生的效益。国家同时还可以制订一些政策来鼓励保护区与保护区外群众在边缘地带共同开发种植业、养殖业、旅游业、食品精深加工、旅游纪念品等，大力发展当地的生态旅游业一致富百姓，从而将生态保护与解决“三农”问题有机的结合起来。加大补偿他们因迁入新的居住而造成的技能损失，创造更多就业机会，防止农牧民再次返回原居住地。

4.4.2 加大农村荒漠化地区治沙投入、推动西部沙区新农村建设

在提高整体防沙治沙补偿资金的同时，应该确立生态补偿重点区域，分类实施。我国自然保护区面积约占国土面积的14.9%，生态补偿点多面广，任务艰巨。鉴于我国目前的财政状况，应确立以西部地区尤其是西部贫困和生态脆弱区作为生态补偿重点，构建各类生态补偿的优先次序及其实施标准，以点带面，推动生态补偿发展。

防沙治沙财政资金分配政策，要切实改变“保大中城市为主、保重点工程”的思路，要大大增加对广大农村荒漠化地区的治沙投入，改变这些地区防沙治沙财政投入不足和建设资金瓶颈等问题。要通过防沙治沙工程建设带动贫困地区的资金投入、人员就业、相关产业、经济效益和内需扩大，比如通过财政支持发展沙草产业、新能源项目和节能环保产业等，整体有效推动西部沙区的新农村建设。从财政资金分配来看，可以由国家林业局治沙办牵头，根据每个沙区省份的年度治沙任务确定其中央财政补偿资金额度大小，包括沙化土地减少数量、土壤流失面积大小、植树造林面积增加数量等，并将这些任务与地方政府年度考核相挂钩。

在现有的补偿制度中，进一步加强农村地区的补偿力度，以科学的发展观在改善环境的同时推动西部的经济发展，从而形成绿色经济的良性循环。

参考文献

[1]陈建成，徐晋涛，田明华.中国林业技术经济理论与实践[M].北京：中国林业出版社，2006.

[2]国家林业局计划与资金管理司.中国林业发展报告[M].北京：中国林业出版社，2011.

[3]强化三北防护林建设不可动摇[DB/OL].http：//business.sohu.com/20060310/n242230405.shtml.

[4]刘拓.中国土地沙漠化及其防治策略研究[D].北京：北京林业大学，2005.

[5]孙垂河.三北防护林体系建设投资和任务历史回顾与透视[J].防护林科技，2009，（7）.

[6]孙亦军.对发展低碳经济的财政补偿政策研究[J].财政研究，2010，（4）.

[7]中华全国工商业联合会.关于民间资本进入防沙治沙领域的研究报告[R].中国发展，2003，（2）.

[8]钱益春.完善自然保护区生态补偿机制的四点建议[N].中国经济时报，20121213.

[9]吴顺发，程和侠.关于完善西部生态补偿机制的建议[J].生态农业科学，2007.