增值税“扩围”思考

谭正圆

摘 要：

伴随我国经济的日益发展，打破现有增值税与营业税并存局面，已成为推进我国经济建设，全面深化改革的重点和客观需求。现代化产业的发展使得货物及劳务的边界日渐模糊，货物及劳务的“一体化”征税已成为增值税的发展方向。但由此带来的一系列财税体制改革问题还亟需解决，对此提出相应的改进建议和政策。

关键词：

增值税；扩围；问题；对策

中图分类号：

D9

文献标识码：A

文章编号：16723198（2014）06015502

1 引言

2012年1月1日起，上海市交通运输业和部分现代化服务业开展营业税改征增值税试点。这是继2009年全面实施增值税转型之后，税收制度的又一次重大改革，也是一项重要的结构性减税措施。

2 增值税扩围，“营改增”的必要性

2.1 增值税与营业税并存，导致增值税抵扣链的断裂

从商品的投入开始，到产出，至最终销售，每一环节都计征增值税。整个产品的生产至销售过程，形成了一条完整的抵扣链条。通过这种方式，增值税实现了其自身存在目的，不仅减免了纳税人税负负担，还实现了内在制约机制。双方在进行增值税应税交易时，在自身利益驱动下，为实现增值税额抵扣，便会积极主动地索要增值税发票，并对交易对方发票填写的金额进行审查。在购买方监督下，销售方就不能通过不开或者少开增值税发票进行偷逃税款，购买方也无法通过唆使销售方开具不实发票骗取进项税额。增值税链条通过此实现内在的制约机制。但是，由于大多服务行业被归入营业税纳税范围，并未纳入增值税应税范畴，这会使得一条完整的增值税链条，由于中游某个环节未提供增值税应税劳务而断裂，这便使得其下家失去了索要应税项目发票的动力，内在制约机制效用被削减。

2.2 混合销售和兼营引发国地税征管矛盾

在我国，按现行财政体制规定，增值税属于中央与地方的共享税，75%的增值税归中央财政收入，剩余的25%归地方财政收入。营业税则是全部归于地方财政收入。在我国增值税征收条例中，对混合销售和兼营纳税办法由清晰明确的规定。但是，由于营业税和增值税交叉征管的局面，使得地方和中央存在财政收入上的利益冲突，促使双方税务机关相互争夺税源，给一些心怀不轨的纳税人偷逃税款创造了条件。比如交通运输业，其本身与货物代理业务在定性上就可能存在分歧。

2.3 调整产业结构的需要

我国正处于现代化高速发展的阶段，产业体系构建日趋完善，但产业结构的布局并不科学合理。主要体现在过高的制造业比重和过低的服务业比重，难以形成合理的配比。因此，均衡产业布局，转变经济发展方式，成为我国经济进一步发展的重要课题。但是，我国确立的两大税种，营业税和增值税，对应的分别为服务业与制造业。营业税的税额并不像增值税，在每一步的流通增值环节能够进行抵扣，这便极容易增加纳税人的负担，削弱其商业竞争力。所以，增值税的扩围将直接影响到投资方向的转变，产业结构的调整。试想，在制造业承担税负水平低，服务业承担税负水平高的情况下，投资者的资金自然会流向制造业。

3 关于增值税征税范围界定的思考

综上第一部分理论分析，笔者认为，一条完整的增值税链条，需要全面征收的增值税范围作为保障，涵盖所有创造增值额的领域，才能实现每个环节的环环相扣。但在税款实际征收时，由于某些行业与劳务本身所具有的特殊和复杂性，若坚持对其征收增值税，便会带来高昂的征税成本以及由此引发的如同多米诺骨牌效应的一系列问题。因此，增值税范围的“扩围”，必然会存在一些无法涉及的领域。比如，服务业中的代理业，旅店业，广告业，租赁业等等，与货物流通的关联性就不强，不应归入增值税纳税项目范围。事实上，即使从目前已经全面推行增值税的国家来看，也适当存在一些免征增值税的领域。

除与货物流通关联性不强的行业外，增值税应尽量“扩围”，使得产品从生产到销售形成一条完整顺畅的产业链。

4 增值税扩围带来的困境

地方政府的财政危机加剧。

从收入的角度来看，随着增值税“扩围”步伐的推进，地方的财政收入必然减少，为弥补这部分收入损失带来的漏洞，地方政府很可能会开立加收其他费用的名目，使得减轻纳税人负担的目的难以实现。由于营业税全部归地方所有的规定，长期以来，营业税在地方财政收入中都占据着十分重要的地位，占到地方政府财政收入的百分之三十以。营改增以后，导致这部分本该全部归地方所有的收入变为与中央共享的收入，地方的财政收入大幅降低。在2012年的试点改革过程中，在上海试点实行“改证后的税收仍属试点地区”的办法，但这毕竟也只是过渡时期的过渡行为，不是长久之计，对于过渡时期之后的运行方针并未得到确定。而增值税“扩围”的方针却势在必行，今后势必从试点的小范围向全国的大范围推进，营业税的逐步消失会将地方利益置于一个非常不确定的状态，而地方的财政支出却为显著刚性，在这种情况下，为规避未知风险，地方政府很可能巧立名目进行收费来弥补营业税税收收入减少带来的漏洞。

从投入角度来看，收入的减少，很可能影响地方政府公共职能的履行，如在基础设施、医疗卫生和教育事业的投入减少，导致人民生活水平的下降。除此之外，为填补财政支出的缺口，维持政府职能的正常运行，就有可能会通过组建投资公司、向银行借款等方式来筹集资金，被投资企业如果运转不良，就会出现到期难以偿还借款的情况，银行的不良资产大量持有量大幅上升，风险增大，而这些风险最终又都会转嫁到政府。

5 解决增值税“扩围”带来问题的办法

增值税“扩围”给地方带来困局，各方面都需要审慎考虑，以寻找到使中央和地方达到利益均衡的模式。目前，关于财政收入分配体制的调整，存在以下三种观点：一是维持现在过渡性阶段格局，现有营改增部分的增值税，依旧由地方政府征收。二是，由于政府部门很难在量上增加税收收入，那么最好的方式便是通过调整中央和地方分享税收比例的大小来解决地方的财政困境。三是，维持中央及地方75%和25%的分配比例，通过税收返还来均衡中央和地方的财政关系。对于第一种观点，从短期来看，作为增值税“扩围”的过渡性措施，其存在一定的合理性。但是，从长远看，其在结构上改变了增值税归属于中央和地方和特有属性，不宜长期实行。第二和第三种观点有其一定的可行性。采取税收返还的措施，将在一定程度上弥补由于营改增，增值税“扩围”带来的财政收入缺口。调整税收分享比例的措施，在缓和中央和地方税收分享矛盾上，也能起到很好的作用。

再根据细一步的划分，政府应根据各地区产业结构的不同来划分中央和地方的分享比例。我国幅员辽阔，不同的地区，产业结构存在明显的差异。

由表1可以看出，东部地区经济较为发达，第三产业占区域生产总值的比重大；中西部地区经济相对落后，第三产业占区域生产总值的比重也相对较小。由此可见，在这些地区推行增值税“扩围”，就必须要考虑到各地区不同的产业结构影响。东部地区第三产业占比大，推行营改增，增值税“扩围”对地方财政收入的冲击也会相对较大，而在中西部地区第三产业占比相对东部地区要小，增值税“扩围”带来的冲击相对较小些。那么在充分考虑各区域不同经济结构背景的前提下，政府便可以因地制宜。实行税收返还政策的，在东部地区返还力度相对大，中西部地区相对小。实行中央与地区增值税分享比例调整的，可以在中央与地方50%分享比例基础的设想下，再根据区域差别，微调分享比例，即东部地区稍高于50%，中西部地区略低于50%。

增值税扩围的试点范围正在进一步扩大，从短期看，在税收管理体制不可能做出大的变动下，实行税收返还政策，或者适当调高中央与地方分享比例，都不失为解除地方对增值税“扩围”推进阻力的良方，保证增值税“扩围”的有效、顺利进行。

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