开发区运用BT模式问题及对策建议

马峰

摘 要：

以开发区运用BT模式建设基础设施为研究对象，简单的阐述了BT建设模式在开发区运用中存在的弊端以及暴露出来的问题，通过对某开发区某市政道路基础设施运用BT模式进行总结分析，并提出了相应的对策建议。

关键词：

开发区；BT模式；总结分析；对策建议

中图分类号：F2

文献标识码：A

文章编号：16723198（2014）06004701

随着我国城市建设速度的加快，全国各地出现了大大小小的各类开发区，为了开发区的长久发展及吸引好的招商项目，开发区在基础设施的投入越来越大，因此开发区建设基础设施的资金缺口巨大。

近几年，特别是在全球金融危机及世界经济不景气的背景下，开发区进行融资相当困难。在目前的经济环境下，利用民间资本采用BT模式建设市政基础设施，成为了各开发区的主要方式之一。我最近几年一直在开发区工作，参与开发区的基础设施建设工作，对某开发区的某市政道路项目采用BT模式进行了全面研究，通过综合分析发现BT模式在开发区基础设施建设中存在以下问题：

1 法律环境缺失

目前我国还没有出台BT建设模式的相关法律法规，也没有统一合同范本，BT模式中涉及的回购方式和回购担保也没有相关法律的支持。开发区在运用BT模式建设基础设施处于摸索阶段，只是个别地方出台了当地的BT建设管理办法，这些管理办法在合同条款、运行模式、组织方式等方式方法都不同，都没有国家相关法律法规明确的支撑，均具有地方特色，普遍存在考虑问题不全面，建设项目造价高，BT模式存在着政治风险、技术风险、履约风险及回购风险等。

2 难以控制分包

BT模式一般是开发区管委会隶属的集团公司与投资建设方签订BT项目合作框架协议，投资建设方与施工总承包人签订施工合同，由于开发区与总包单位没有合同关系无法直接对总包单位进行管理，项目的具体实施由总包单位负责，总包单位确定分包单位只受到投资建设方的制约。由于在项目实施过程中是由投资建设方按照合同给总包单位支付进度款，总包单位和投资建设方有利益关系，所以总包单位实际上只服从投资建设方的管理。虽然开发区的甲方代表对分包单位有不同的看法，只要投资建设方与总包单位意见统一，开发区的甲方代表也很难实际控制分包。

3 BT建设模式适用范围不明确，易造成资金浪费

BT建设模式必须与开发区的未来财政收入相适应，如果开发区违约会付出巨大的经济代价和不良的社会影响，所以开发区在采用BT模式建设基础设施的时候，必须谨慎，要根据自身的发展和未来的财政收入来决定使用BT建设模式，不要乱用BT建设模式。我个人认为，使用BT建设模式需满足两个条件：一是项目规模大、造价高且该项目不能直接产生经济效益；二是开发区当前的财力不能负担该项目的建设资金。一般情况下在满足了以上两个条件，开发区可以使用BT模式建设基础设施。然而，实际当中，有些开发区即使财政资金充足，而采用BT建设模式建设基础设施。因为根据BT建设模式一般情况下开发区要给与投资单位一定的投资回报，这样会造成资金的浪费。

4 BT建设模式监管难，建设当中会产生一系列的问题

一般情况下采用BT建设模式建设基础设施，潜在的投资单位少，开发区为了早日建成项目，会在实际的操作当中为其开绿灯。一般情况主要表现在以下几个方面：一是先施工，后招标；二是实施过程中随意要求变更签证增加造价；三是施工过程中一味追求进度，存在严重的质量和安全隐患。在这种情况下会产生一系列的问题：一是不经过招标，先内定单位进行施工，招标程序只是走个过场，这样会使真正的优秀单位很难参与，极易产生腐败现象、超设计概算等，致使项目造价比不采用BT模式的情况下高出很多，造成国有资金浪费；二是在项目的实施过程中，投资单位为了得到更多的利润，会和总包单位想尽一切办法要求变更签证增加项目造价，致使项目造价过高；三是开发区为了吸引招商单位前来投资，给招商单位提供良好的投资环境，会要求投资单位加快施工进度，反而在质量和安全上会睁一只眼闭一只眼，这样会产生严重的质量和安全隐患。

5 BT项目参与方多，协调难度大

BT项目参与方多，仅依靠合同约束各方很难实现。开发区、投资单位和总包单位都站在各自单位的立场上，在项目实施过程中很容易发生扯皮和推诿现象。投资单位既是投资者又是监管者，在项目实施过程中经常出现降低建设标准、私自变更建设内容以及建筑材料以次充好的现象；项目管理是由投资单位和开发区组成，项目管理的好坏主要取决于双方博弈的结果。由于开发区和总包单位没有合同关系，甲方不能直接对总包单位进行管理，只能通过对投资单位的管理间接地对总包单位进行管理，这样管理效果也会大打折扣。

我个人认为，开发区运用BT模式进行基础设施建设，为开发区拓展了融资渠道，缓解了资金压力，同时也让民营资本进入到开发区的建设当中，达到双赢的目的。但在实际应用当中存在以上弊端，对此提出以下几点建议：

5.1 加强和规范BT建设模式的管理

为了减少BT项目风险，使得开发区的基础设施能顺利开展，开发区应借鉴国内外的管理经验，出台符合开发区实际情况的BT建设模式的管理办法。管理办法需明确BT模式的适用范围，详细规定怎样选择投资人，明确各方的责权，管理权限及详细的合同条款。合同条款应包括：回购期、合同价、投资回报率、工期、工程质量和安全、风险因素、履约担保、回购担保、违约责任与索赔以及纠纷争议解决等

内容。从而规范BT项目管理，减少项目风险，降低项目总造价，保证项目质量。

5.2 规范招投标，降低工程造价

在项目建设前，通过公开招投标选择信誉好的企业，开发区和投资人先签订BT框架协议，明确投资额的确定方法、奖惩机制、投资回报率、回购担保、履约担保等，可以有效的约束投资企业，迫使投资企业提高项目的管理水平。通过奖惩机制等可以充分发挥投资人在项目管理上的丰富经验，不仅可以为开发区降低项目造价，还可以提高项目的建设效率。

5.3 要严格控制规模，慎重选择BT项目

开发区应根据自身的发展情况，制定开发计划，避免盲目扩张，BT建设模式一般适用于造价高、建设周期长的项目。对于造价低、建设周期短的项目，则不宜采用BT模式。此外，国家应尽快出台BT项目的相关法律法规，使BT模式得到健康的发展。此外，开发区应制定BT项目的审批程序，使得每个BT项目得到开发区上级主管部门的批准，有效控制BT模式的适应范围，避免滥用，节省开发区财政资金。

5.4 强化BT项目管理，保证项目质量

开发区应该严格监督项目质量，保证项目的建设质量。另外在签订合同中需明确质量标准及验收标准。在项目的实施过程中，开发区相关职能部门应加强对项目的质量监督，对发现的质量问题，要求投资人及时整改，确保项目的质量。

总的来说，BT建设模式在开发区的运用还处于摸索阶段，BT模式在开发区的基础设施建设当中发挥着积极作用，使得社会上的民间资本也能参与到开发区建设当中，为开发区的快速发展提供资金保障。但是由于各种原因，BT模式在开区的应用也很不规范。希望，在国家还没有出台BT相关法律法规前，开发区能借鉴国内外经验，规范BT模式的使用，使BT模式为开发区的发展提供新的动力。

参考文献

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