权力制约视角下德国社会民主党党内监督制度的特点

王元峰

[摘 要]

德国社会民主党党内监督制度能够对权力滥用进行有效约束。其党内监督不仅能起到权力监督作用，同时也可以起到权力制约作用，主要体现为：党内监督机构与被监督机构之间的平等性保障了权力的平衡性；党内监督以分权为前提保障了专门监督机构的独立性；党内监督的制度化、程序化保障了权力运行的客观性。

德国社会民主党；权力制约；党内监督制度；特点

[关键词]

[中图分类号] D751 [文献标识码] A [文章编号] 1009-928X（2014）04-0059-02

在制度设计上，党内监督制度需要体现权力制约性质，这样才能保证党内监督的有效性。由于德国社会民主党的党内监督制度很好地体现了平衡性、独立性、客观性的特点，从而保证了党内监督的有效性。

一、党内监督机构与被监督机构之间的平等性保障了权力的平衡性

权力制约的前提就是要保证权力之间的平等，因为没有权力平等就无从谈权力的制约。权力制约关系是德国社会民主党党内监督制度的重要特点。也正因为监督机构与被监督机构之间有了双向的平等关系，从而保证了德国社会民主党监督制度的权力平衡性。

德国社会民主党党内监督机构主要包括各级仲裁委员会、监察委员会。根据德国《政党法》规定：“只有独立的党的司法权才能决定某个党员是否因为违背了党的制度、党的基本原则和不名誉行为而丧失党员资格。”德国社会民主党内的法院机构即“仲裁委员会”。德国《政党法》第十四条第二款规定：“仲裁庭的成员经选举产生，任期最多四年。”[1]根据德国《德国社会民主党章程》第二十条第二款规定：“党代表大会的任务是选举党的执行委员会、监察委员会和联邦仲裁委员会。”[2]其中联邦仲裁委员会的裁决范围包括：党的纪律诉讼、党额组织章程、规章实施和出现党内争议的解释、对党内选举提出异议或认为选举无效的诉讼等。[3]因此，从德国政党法和社民党党章，我们可以看出，党的各级仲裁委员会与各级监察委员会是由各级党代会选举产生，向各级党代会负责，同各级执行委员会是平行关系，分享执行权和监督权。

理论上，权力集中的程度是与权力蜕化变质的风险成正相关的。人们只有按照一定的原则，在不同职能机构、个人之间进行科学合理的权力划分和配置，才能避免权力被滥用，才能充分实现权力运行的理想功能。对权力进行控制的实现离不开适当的分权。只有当权力在不同机关和个人之间得到合理的划分配置，权力制约和监督主体的监督权力才能依法得到保障，权力制约和监督活动的有效性和权威性才会大大提高。德国社会民主党执行委员会和仲裁委员会、监察委员会分享执行权和监督权，正是体现了权力监督的纵向关系。

在分权的条件下，制衡要求权力制约和监督主体的活动具有足够的独立性和权威性。各种监督主体必须独立地依法行使监督权，不受外界的干扰，独立自主地开展监督制约活动。如果监督主体受制于监督客体，监督就难以收到实效。同样，如若监督权过大，也会造成监督不力。德国社会民主党内部监督权和执行权是平行的关系。正是由于监督权和执行权进行分权制衡，才体现了权力制约的横向关系。

二、党内监督以分权为前提保障了专门监督机构的独立性

权力制约以分权为前提，而权力监督则以授权为前提。这一点体现在德国社会民主党内就是享有监督权和执行权的双方不能交叉任职，这是保证权力分开的重要标志。因为如果连具体的监督者与被监督者都无法分开，出现了自己监督自己的现象，那么根本就谈不上权力的分开和独立。

德国《政党法》第十四条第二款规定“他们（指仲裁庭成员）不允许是党或者某一个地区组织的理事会成员，不允许和党或某一个地区组织有聘用关系或从它们那里定期获得收入。他们是独立的，不受任命支配。”[4]根据德国《德国社会民主党章程》第三十四条第六款规定：“仲裁委员会成员不得在各级党的执行委员会中任职，亦不得担任专职党务工作或从党内定期获得收入。”[5]《德国社会民主党章程》第三十一条第二款规定：“党的执行委员会或者党的委员会成员以及党的专职工作人员，不得担任监察委员会委员。”[6]因此“只有非党的主席团成员和不在党内受雇担任工作的同志才可以被选进仲裁委员会（不一致性）他们的工作完全独立，并不受任何指令的约束”。[7]不存在交叉任职，不仅保证每一个执行委员会委员避免自我监督的无效监督状态，也避免了监督者成为被监督者的下属或者与之有福利工资等方面直接关系从而导致的无效监督状态。正如列宁指出的，监督机关如果“通常要依靠被检查机关的施舍过日子，就丝毫没有威信，监督机关应该具有最大限度的独立性”。[8]

三、党内监督制度化、程序化保障了权力运行的客观性

制约作为一种内在的力量，主要是通过实现权力运行的制度化、程序化来规范和约束掌权者的行为，刚性较强。监督作为一种外在力量，主要通过在权力运行机制外部进行监察和督促来实现对掌权者的约束，弹性较大。制约主要靠法的力量，依靠客观性因素来约束权力。监督主要依靠人的力量，依靠主观性因素来约束权力，随意性较大。制度化、程序化保障了监督的客观性。

德国社会民主党党内监督是以完备的法律体系作为支撑的。德国《政党法》、《德意志联邦基本法》、《联邦德国联邦选举法》、《德国社会民主党章程》等法律和章程为德国社会民主党党内的选举、决议提供了保障。例如《德国社会民主党章程》规定：“党的代表大会是党的最高机构，党代表大会每两年举行一次，由党的执行委员会召集，会上讨论和决定同党有关的一切问题。选举产生执行委员会、监察委员会和仲裁委员会。执行委员会是党代表大会的执行机关，受托领导党的日常事务，其一切行为对党代表大会负责。”为了使全国党代会真正成为代表全体党员的最高权力机构，《德国社会民主党章程》第十八条还对党内的提案制度作了专门的规定：“各级党组织和各联邦级工作团为党代表大会准备的提案，应在大会举行前八周提交党的执行委员会。这些提案在党代会前两周连同提案委员会的意见一起送交各位代表和提出提案的党组织。应给每个提出要求的党组织寄送一本提案汇编。”第十九条对提案委员会的构成规定：“提案委员会由各专区联合会或州联合会各派一名代表和党的执行委员会提名的八名委员组成，由党的执行委员会召集。”第二十条指出党的代表大会的任务之一是“对收到的提案作出决议”。第二十二条规定：“各提案至迟应在党代表大会前五天连同提案委员会的意见一起交送各位代表和提出提案的党组织。”[9]这些详细的规定保证了党代会在权力运行时有章可循，从而真正成为党内的最高权力机构，不至于被执行委员会架空或成为“橡皮图章”，保证了党代会拥有切实与执行委员会抗衡的权力，从而实现了权力平衡。

如果仅仅具有权力监督，但不注重权力制约，这样的党内监督制度会更容易出现不受监督的权力，进而出现权力的滥用。中国共产党要对党内监督制度进行深度改革，需要学习借鉴德国社会民主党党内监督制度的有益经验，从而实现更有效和更强有力的党内监督。

参考文献：

[1][4][7]周敬青.中德政党理论与实践研究[M].北京：中共中央党校出版社，2006.181. 182.210.

[2][5][6][9]王学东译.德国社会民主党章程[J].当代世界社会主义问题，2002.4. 25. 29 .29.24-25.

[3]周敬青.中外执政党制度建设论纲[M].北京：中共中央党校出版社，2005.134.

[8]列宁全集（第43卷）[M].北京：人民出版社，1995.433.

本文是国家社会科学基金重大项目《国外执政党治党理政比较研究》（批准号为12&ZD078）的研究成果。

作者系中共上海市委党校中共党史专业硕士研究生；指导老师：周敬青

■责任编辑：姚 东endprint