编外用人管理情况分析

宁阳县编办课题组

一、编外用人基本情况及特点

根据调研摸底，宁阳县机关事业单位编外聘用人员存在着聘用单位普遍化、进入渠道多样化、工作岗位集中化、工资待遇差异化、保险缴纳及合同签订随意化等几个特点。从聘用单位看，呈现的特点是部门普及化。编外聘用人员不仅仅在公检法等特定部门存在，县直党政群机关、教育卫生事业单位、乡镇（街道）使用较多；从进入渠道看，县直党政群机关及事业单位主要是单位自主聘用，公检法部门主要是面向社会公开招考聘用，乡镇（街道）主要是2008年机构改革前后招聘的大中专毕业生；从工作岗位看，编外聘用人员工作范围主要在专业技术、辅助服务和工勤岗位，不行使行政权力；从工资待遇看，既有执行全省最低工资的，也有参照事业单位工资标准的；从保险缴纳及合同签订看，部分单位没有签订劳动合同，保险缴纳也是在工资限额内依照个人意愿进行缴纳。

二、编外用人存在的原因分析

编外聘用人员是时代的产物。随着经济社会发展，公共服务部门职责任务加重，履行职责越来越规范的压力与编制管理过于集权和长期缺乏动态管理之间的矛盾，再加上法律法规的缺位、财政预算与编制管理没有形成相互制约机制，使编外聘用人员不断增加。

（一）各级严控机构编制，部门单位进人难度大。近年来，各级严控机构编制，每年上级批复宁阳县的编制使用计划数额有限，面对各部门、各单位应对急剧发展的经济社会事业用人需求，很难“面面俱到”，面临着“僧多粥少”的尴尬局面。另一方面，随着各系统工作的细化，各项创建达标及社会事务性工作也逐渐增多，大量具体的事务工作和后勤工作都需要人做，如县煤炭安全执法大队及煤矿安全避险“六大系统”建设等中心工作，要求高、任务重、头绪多，原有人员不足，客观上也需要增加人员。为确保各项工作正常开展，对用人单位来讲最便捷的方法就是聘用临时人员。此外，由于各部门仍然延续原有的到龄离岗政策，导致占编离岗人员较多、人员相对不足现象严重，这也为编外用人现象的大量出现提供了“机会”。

（二）社会事业发展迅速，编制核定及调整不顺畅。近年来，一些重点社会事业发展快速，如学前教育、民生事业，这些领域没有及时核定编制或者仍然沿用老的人员编制标准，造成很多部门、单位的用人需求与编制标准及核定编制数额的矛盾日益突出，编制的调整很大程度上已经落后于社会事业的发展。例如学前教育作为教育事业的重要部分，虽然省级机构编制部门出台了相关的核编标准，但从市到县至今没有核定相关编制数额，面对迅猛发展的学前教育师资需求，有关单位不得不大量聘用临时人员。

（三）部分部门、单位管理不到位，存量人力资源盘活不足。一方面是部分部门、单位人员管理不到位，因外流、擅自离岗、停薪留职、领导干部转任非领导职务等原因存在人员在编不在岗的现象，这部分人员占用单位的编制却不能承担工作任务；另一方面，一些部门、单位没有充分挖掘现有在编人员潜力，岗位管理没有跟上，存在人浮于事现象，在部分人员中存在着“不比干事，比休闲”的心态，出现了“一个和尚挑水喝、两个和尚抬水喝、三个和尚没水喝”的现象，一些脏、累、差的工作没人干，只能通过编外人员去做，不同程度地存在着“正式工看看，临时工干干”的现象。

三、编外用人存在的问题及隐患

编外用人虽然有效补充了机关事业单位发展中的用人缺口，但编外人员管理缺乏政策依据，在用工管理方面还存在着计划性不强、用工渠道比较混乱、管理服务不规范等问题，既不利于单位的发展，也给单位的人力资源管理工作带来了隐患。

（一）编外聘用人员的大量出现严重损害了机构编制管理权威性。目前各级各部门都在强调“编制就是法律”，中央三令五申，禁止各种形式的超编、混编、混岗行为，而编外用人从某种意义上来说，就是一种变相的超编、混编，就是对机构编制政策法规的一种违背，这种行为严重损害了机构编制管理的权威性、严肃性。

（二）编外聘用人员聘用及管理缺乏科学合理的制度规范。在单位编制控制严格、经费相对充足的前提下，单位为完成工作使用编外人员有一定随意性，自行聘用情况普遍存在，编外人员进入之后也没有规范的管理制度进行硬性约束。同时有关部门对使用编外人员的审批、管理缺乏统一的标准和依据。

（三）编外聘用人员管理缺乏有效监督机制。时至今日，各级都没有明确的编外聘用人员监管主体，只是“谁聘用，谁负责”，监管体制没有建立。最多是等着编外聘用人员“人满为患、捅出篓子”的时候，一纸公文自上而下开展清理、规范，之后仍没有明确相关监管主体、没有建立相关监管机制，陷入“清理规范—大量出现、无序管理—清理规范”的怪圈。

（四）编外聘用人员待遇差异化成为社会不稳定因素。由于缺乏统一的标准和规范，编外人员费用列支方式多样，各单位实际支出编外人员待遇水平差异较大，尤其是与在编人员的工资福利还有很多差距，近年来编外人员提高工资待遇水平的呼声日高，已成为一种影响社会和谐的不稳定因素。

四、约束规范编外用人的意见建议

（一）加快政府职能转变步伐。进一步深化行政体制改革，加强和创新社会管理，扎实推进转移政府社会管理与服务职能，充分发挥社会组织在社会管理和公共服务中的作用，通过政府购买服务方式支持社会组织承接政府职能转移，培植和发展社会组织，进一步转变政府职能，提高行政效能，为有效规避编外用人奠定坚实基础。

（二）清理规范现有编外聘用人员。在做好全县各级机关事业单位在编不在岗人员调查摸底的基础上，制定出台编外聘用人员清理规范办法，按照需要、精干、高效、合理的原则和先清理、后规范的步骤，清理一批、规范一批。对工作中确需聘用编外人员的，按照相关程序办理，同时要求签订规范的劳动合同，缴纳各项社会保险，规范劳动关系。对清理规范过程中涉及编外人员投诉和劳动仲裁的案件要坚持以调解为主，通过依法调解，化解纠纷，维护双方权益，维护社会稳定。

（三）建立健全编外聘用人员管理制度。通过制定出台编外聘用人员管理办法等相关政策文件，对编外用人的使用范围、原则、计划、方式、待遇、监督检查等方面作出明确规定，使之“有据可依、有章可循”。一是成立社会化用工管理中心，专门负责编外聘用制度的建立、编外聘用人员管理及监督等各项工作。二是建立编外聘用统一管理体制。借鉴编制内管理的办法，县编办、财政和人社部门按照职责分工共同管理编外用人，负责用工计划审核、工资待遇调整等事项，逐步建立起“责任明确、分工负责”的管理体制。三是完善编外聘用审批流程。根据全县人员编制现状和实际需求，核定编外用人计划控制数，要求单位在计划控制数内合理使用编外人员。按照“单位申报—主管部门核定—编办审批—人社局备案”的审批程序开展编外人员聘用，严把编外用人入口关。四是建立编外聘用人员考核激励机制。借鉴事业单位职工年度考核制度，在编外聘用人员中建立健全考核奖励机制，建立考核评估档案。与编制内职工考核同步进行，同等要求，同等比例考核奖惩，最大限度激发编外聘用人员工作积极性。五是建立健全编外聘用人员工资待遇制度。为保证编外聘用收入待遇与经济社会发展水平同步，确保收入公平，建议人社、财政部门共同制定编外人员工资福利方案，明确规定其工资待遇参照社会平均工资水平、同类岗位工资水平。六是建立健全编外聘用监管制度。在进一步明确用人单位为第一监管主体的基础上，建立有纪检、机构编制、财政、人社等部门参与的联合监督检查机制，利用政府部门履职评估、事业单位履职监管等工作契机每年对编外用人计划、使用岗位、用工方式、进人渠道等内容开展专项检查。

（四）创新编外用人模式。在当前形势下，编外聘用人员在短时间内无法杜绝，应当采取有效措施加以规范，创新编外聘用模式，积极探索向社会购买服务等用工模式。一是继续实行劳务派遣用工。建议今后不再新增工勤编制及工勤人员，针对驾驶员这种“单位管用人，而人事工资等可不用管理”的工作岗位，面向社会信誉好、经济实力强的劳务公司，通过签订劳务派遣协议明确约定派遣岗位、人员数量、派遣期限、劳动报酬、社会保险等开展劳务派遣，由劳务派遣机构在核定的编外用人指标内，向用工单位派遣编外用人。二是开展业务外包。鼓励机关事业单位针对安保、保洁、绿化、维修、会议服务等后勤服务岗位，采取将工作任务发包给有资质的劳务公司的形式，由该公司负责日常工作的开展和工人的管理。用人单位既不负责工作安排、也不负责日常管理及工资发放，由“花钱养人”向“花钱买服务”方式过渡。三是尝试佣金制。针对教育、卫生和执法等部门管理岗位和专业技术岗位编外用人多、情况复杂的实际，在县财政允许及在核定工作量的前提下，实施单位佣金制，即每年县财政拨付用人单位固定数额的“佣金”，单位按照“经费包干、总量控制”的原则实行编外聘用。四是探索建立列入“虚拟编制”的雇员制。针对县域经济社会发展急需而又暂时无法落编的高层次急需人才采用雇员制，单设“高层次人才虚拟编制”列入。例如制定优惠的政策雇用高层次人才开展城市规划、经济政策研究等工作。五是试行“一事一聘”制。针对活动组织、应急处理等临时性、应急性工作，推行“单项工作单项聘用、临时聘用”的管理模式，即临时性、应急性工作实行单项聘用，一项工作聘用一次，工作结束聘用行为即结束。

关键词：编外用人 规范管理 创新