街道办事处体制机制研究

李爱国+张新君+范东辉+姜鸥

街道办事处作为政府的派出机构，在城市社会管理中发挥着重要作用。但随着城市经济社会飞速发展，街道办事处在管理体制和运行机制方面存在的问题也显现出来。随着城市基层行政体制改革逐步深入，应强化街道办社会管理和公共服务职能，构建高效、有序的社会治理新格局。

一、哈尔滨市街道办事处管理体制现状

随着改革开放和现代化建设步伐的加快，城市管理体制改革拉开了帷幕。集中体现在行政权力下放和城市管理重心下移。一方面，政府职能部门将任务下放到街道；另一方面，随着“单位制”解体，大量社会工作沉淀于街道。同时，民政部1991年首次将“社区建设”引入国内，街道办自然就承担起对社区的组织、管理和服务工作，其任务进一步加重，街道办事处也得到了前所未有的发展。随后，哈尔滨市于2000年11月颁布实施《街道办事处条例》（以下简称《条例》），采用“两级政府，三级管理”的城市管理体制。自2002年底全市机构改革后，哈尔滨市城区街道办一般设置“六办一所一中心”，分别是：党群办、行政办、城管办（环卫所）、社会事务办、财政经济办、综治维稳办、司法所和社区服务中心。根据相关规定，作为区级人民政府的派出机关，街道办事处接受区政府领导，下辖若干社区居民委员会，行使区政府赋予的职权，承担指导居民委员会工作及人民调解工作；开展社区建设、发展社区文化、社区教育、社区卫生、社区体育等事业；负责自管街路和居民庭院的市容、环境卫生、绿化及市政设施建设，开展爱国卫生运动，冬季道路清冰雪，落实门前“四包”责任制等十七大项工作职能。2012年《哈尔滨市人民政府印发关于进一步完善城市管理体制和工作机制若干问题意见的通知》，进一步明确了落实城市管理工作任务职能。从哈尔滨市2001年党政机构改革时各街道办事处明确的职能与哈政发[2012]7号对照很明显地看出，现实中的街道办承担的工作任务，已经大大地超越了法律规定的范围。

目前，哈尔滨市城区共有街道办事处110个。其中，老城区街道办事处75个，占总数的68.8%；城乡结合部17个，占总数的15.6%；由乡镇改建的街道办事处18个，占总数的16.3%。老城区的街道办事处多处于中心城区，经济和各项社会事业相对发达，具有良好的基础条件，其公共服务功能发挥也相对较好。地处城乡结合部的街道办事处，一般流动人口较多，城市管理和社会稳定工作相对繁重。

二、现存的主要问题

1、街道办事处与上级职能部门间的关系不顺。目前街道办事处的很多工作《条例》中并没有规定，多是由上级部门下派的任务。由于下派程序不够规范，责、权、利不够明确，出现很多问题。比如，许多部门以创新工作方式和面向基层的名义，给街道办事处和社区居委会派来诸如工会员、妇联员、环保员、环境驻在员等，既加重街道办事处的负担，又难于综合协调；还有些部门甚至将街道办事处看作是部门的延伸机构，将一些专业性工作交给街道办事处或延伸到社区居委会。上级部门对下派的一些工作，如安全、维稳、计划生育等实行“一票否决”，也使得街道办事处疲于应付。

2、街道办事处权责不统一。大量的城市事务需要街道办事处去处理，其职能不断增加，但却没有相应的法定地位和行政权力来承接和处理这些事务。因对有些任务没有行政指挥权、执法权、协调权，只能充当上级政府的“二传手”，致使工作无法落实到位。

3、相关法律法规建设滞后。2009年6月27日第十一届全国人民代表大会常务委员会第九次会议决定，将1954年12月31日全国人大常委会通过的《城市街道办事处组织条例》废止。目前没有新的法规出台。

4、街道办事处与社区的关系不顺。街道办事处代表区政府在辖区内实行社会管理，其管理手段是行政手段。社区居委会是居民自治组织，代表居民在社区内进行社区管理，其管理手段是自我管理。但目前，由于街道办事处承担了过重的工作任务，在人员有限的情况下，不得不将一部分工作下派给社区居委会，致使街道办事处与居委会的关系也变成事实上的领导与被领导关系，弱化了街道办事处本身应承担的职能，又造成社区组织的职能错位和扭曲。

5、社区行政化倾向突出。据不完全统计，目前社区承担20多个部门的100多项工作，建立50多本台账及档案，行政化倾向突出，制约了社区自治组织作用的发挥，也与扩大基层民主、增强居民自治的要求不符。

三、完善街道办事处管理体制机制及建立大社区的意见和建议

（一）对街道办事处体制机制调整的建议

1、合理界定职能，规范委托或授权事项，理顺街道办事处与区级政府工作部门的关系。明确街道办事处辖区内总负责的地位，进一步规范街道办事处的权限和责任。按照责权利相一致的原则，继续推动事权下放。将部分城市管理和服务事权，特别是直接为城市居民服务的事务性工作，下放到街道办事处。对区政府部门工作进街道办事处严格实行准入制，并明确职责权限。

2、多措并举，理顺街道办事处与社区居委会的关系。通过增加财政投入，配齐硬件设施，进一步加大街道办事处社区服务中心建设力度。逐步建设数字化网络服务系统，对社区居民日常性、事务性事项实行一站式受理。逐步将一些事务性工作交给街道办事处社区服务中心承担，充分发挥其作用，避免出现社区居委会行政化倾向。

3、整合机构，提高效率，深化街道办事处管理体制改革。根据街道办事处职能情况，进一步整合其内设机构，避免职能交叉，减少领导职数，增加具体工作人员数量。

4、改革和完善街道办事处工作考核办法。一是在考核内容上加大公共管理和社会服务工作的考核比重。二是在考核标准上由偏重经济指标转向改善民生，把居民满意度作为评价工作的标准之一。三是在考核方式上改变过去由区委、区政府及职能部门单方考核办事处工作转向政府与居民群众广泛参与考核评价。

5、研究制定保障街道办事处经费供给新机制。目前，多数街道办事处人员开支及事业经费除上级财政拨付一部分外，不足部分主要是靠与区财政的税收分成供给。若街道办事处不抓经济，区级财政须建立公共财政保障体制，对街道办事处用于社区管理、服务、党建、安全、社会保障和就业、社会事业发展及城市维护等方面的费用应综合考虑，从根本上予以保证。

6、尽快出台新的法规。2009年全国人大常委会废止《城市街道办事处组织条例》后，一直没有新的法规出台。随着经济和社会的快速发展，面对新的形势，街道办事处的法律地位亟需明确。

（二）探索构建大社区管理模式

撤销街道办事处、建立大社区既有政策理论基础，又有利于强化社区自治功能，培育和发展社区服务实体、中介组织和专业性社会工作机构；有利于减裁臃肿冗余机构，降低管理成本，减轻纳税人负担，将更多的财政资金用于改善民生；有利于通过转变职能，实现政府职能归位，减少服务管理层级，实现扁平化管理，促进工作重心下移，彻底把政府的服务触角延伸到最基层。特别是在目前街道办事处各方面关系难以理顺、职责难以划清、权限难以界定、工作难以开展的情况下，撤并街道办事处构建新型社区具有重大现实意义。

新型社区管理模式构想。撤销原有街道办事处管理层级，构建新型社区。在职能方面，撤销街道办后，其原行政职能交由区政府职能部门管理；为民服务事项由社区服务机构承接；社区居委会发挥社区居民自治功能。在机构方面，在区一级建立社区管理机构，负责社区和区级职能部门的沟通协调，对街道办事处原有人员编制统一管理。在社区构建“一个核心（社区党工委），两个体系（社区居委会、社区服务中心）”的组织架构，形成党组织健全、居民自治、中心服务、社会协同、居民参与的社区服务与管理新格局。社区党工委直接由区委领导，在社区范围内总揽全局、协调各方面工作；重新选举社区居委会，成立社区居民代表大会和社区议事委员会，还原自治功能，完善社区自治组织框架；组建社区服务中心，履行辖区社会管理、服务居民职能，接受社区党工委统一领导和管理。社区服务中心下设综合事务、民政事务、人口计生、综治维稳信访、文明创建、社会保障、经济服务等专业服务窗口，对进驻社区事项实行“一站式”集中办理。社区服务中心主任可由党工委书记或社区居委会主任兼任。在社区推行网格式管理。合理划定网格，将区域内所有的社会事务一“网”打尽，实现服务全覆盖，为格内居民提供“精细化”贴身服务。人员配置方面，原街道办事处工作人员可充实到区直部门或到新成立的社区，到社区工作的保留原职级待遇不变。在制度建设方面，在社区推行社区居民代表大会制度、居民公约制度、居民和党代表议事制度等。

试点先行。街道体制改革创新涉及到重新理顺城市基层社会管理体制、政府行政体制与社区自治体制等多方面关系，更涉及到广大市民群众和原街道办事处工作人员切身利益，是一个复杂的系统工程，必须进行科学论证后，试点先行，在获得充分试点经验并据此对街道体制改革方案进行完善的基础上，方可广泛推开。考虑到改革要付出相应成本，因此，应本着实事求是、因地制宜的原则，选择适当区域作为试点。

把握重点环节。一是合理界定职能。街道管理体制调整从纵向上涉及到市级有关职能部门和区级部门的关系，横向上涉及区级党委、政府工作部门以及群团等多个主体之间的关系，因此，需要统筹考虑。二是妥善安排人员。人员安置是撤销街道办最大的阻力，为了体现公平公正的原则，可借鉴“铜陵模式”，即原街道办事处人员，除选拔部分人员到新成立的区级社区管理机构外，其他人员一视同仁都下派到基层，身份不变、职级不变、待遇不变，明确实行“老人老办法、新人新办法”，避免造成攀比。同时区级部门也要尽量为社区工作人员预留提拔空间，弥补“铜陵模式”的不足。

鼓励居民参与社区自治。进一步强化社区建设，依靠社区力量，强化社区功能，利用社区资源，解决社区问题，促进社区政治、经济、文化、环境协调和健康发展，不断提高社区成员生活水平和生活质量。积极动员社区干部调动居民参与社区活动意识，鼓励各企事业单位积极参与社区建设。积极培育各类社区组织，避免居委会被“行政化”。最终使社区做到自我管理、自我服务、自我教育、自我监督。

建立相应制度体系。新体制的运行需要全新的制度建设作保证，不仅要理顺政府主导、多元参与治理与行政管理、居民自治的关系，更重要的是按照现代治理理念，全面设计和建设现代社区治理机构整体制度构架，如议事制度、听政制度、民情快递制度、居民评议制度、考核机制等等，使社区居民在行使自治权利方面有章可循。

关键词：街道办事处 体制机制 机构编制 管理创新