地方政府的社会管理创新

蔡宇驰

随着我国社会主义现代化进程的深入和市场经济的进一步发展，政府在经济调节、市场监管、社会管理和公共服务等方面职能作用的重要性日益显现。近年来，我国地方政府在经济调节方面积累了许多经验，市场监管方面也在逐步加强，今后还必须适应新形势，进一步改进经济调节和市场监管的方式方法，切实把政府经济管理职能转到主要为市场主体服务和创造良好发展环境上来。同时，应更加注重履行社会管理和公共服务职能，把更多的力量放在发展社会事业和解决人民生活问题上。本文就我国地方政府如何进一步强化社会管理和公共服务职能，提出若干对策和措施。

一、存在的问题

1.社会管理等同于社会管控

将社会管理与社会管控划等号可能是一些地方政府最为普遍的思维模式和行动逻辑。这种观念将社会管理等同于管理甚至修理社会，将维持面上的和刚性的社会秩序作为社会管理的主要追求。这种思维具有以下价值与行为偏好：1.稳定是至上和压倒一切的目标。稳定往往被界定为能够左右和有效控制的秩序，同时表现为外在的一致、团结和无冲突性。因而，获得稳定首先意味着社会不出现甚至不存在“破坏”一致与团结的矛盾和冲突；2.社会矛盾冲突的存在对社会运行而言是不正常的现象，是社会发展的绊脚石，是破坏力量；3.加强政府对社会局势的防控，有效控制冲突事件的发生，严防冲突危害扩散是维持秩序，是实现稳定必需的选择。

将社会管理视为社会管控是传统集权统治模式的沿袭，它反映了一些地方政府传统管制思维的惯性以及对社会治理方式转型压力和诉求的惰性与无视。在今天，单纯依靠行政化的垂直管控手段已经与社会利益结构变化的现实以及社会发展的方向相去甚远，并且难以为继了。首先，社会阶层分化和异质化导致社会利益诉求多样化的现象日趋明显，在我们的日常生活中，折射出来的是民众基于权利意识的需求持续增长，且日益多样化，差异化；其次，以民间组织发展为代表的社会力量的成长，使民间通过利益表达和社会运动方式参与决策和治理的呼声不断高涨，而新媒体则加速了信息的传播，在与社会的关系中，政府面对的外部压力加大；再次，伴随全球化进程，国际社会政府改革浪潮深度影响中国政府变革目标与价值选择，构建法治、开放、透明的政府体系的迫切性一再被强化。显然，在一个利益分配结构全面调整和利益分配规则重建的时代，以强力控制回应社会问题，以消灭矛盾作为管理目标，无论如何不能奏效，相反，有可能积聚更多的矛盾，造成更加尖锐的对立，给政权的长治久安可能带来更大的危害。

2.社会管理等同于危机应对或处置

社会管控观念相关的认识，是将社会管理看作为危机或突发事件的应对、处置过程。因而，从稳固秩序的角度，危机处置是当然的社会管理内在要求。

毫无疑问，在充满风险的社会中，政府危机控制和突发事件处置的作用不可低估，而且重要性不断加强，危机处置能力和处置结果也被视为检视政府整体能力和绩效水平的重要指标。但是，不能由此将危机应对、处置与社会管理之间划等号，仅以当下秩序控制状况来解读社会管理的本质，不仅窄化了社会管理的内涵，而且也扭曲了社会管理所包含的促进社会成长、社会自治以及政府向社会分权、赋权的本意。

（1）危机应对与处置的目标是快速控制突发事件事态的发展，关注即时稳定和秩序的恢复。而社会管理则以社会健康、协调、和谐发展为追求，关注社会整体以及全过程的运行状况，它的任务是“维系社会秩序，规范社会行为，协调社会关系，维护社会治安，促进社会认同；（2）危机处置重点放在事件发生后的应急管理，主要聚焦于突发事件的进展及其应对策略，而社会管理则立足于建立社会良性运行、和谐发展的制度体系，更为关照常态下应对复杂社会环境，寻求有关社会事务管理制度的建设和完善；（3）危机处置高度重视政府的应激能力，考量快速反应和行动力，而社会管理则凝聚并体现政府的综合管理能力强协同管理、促进社会公正等多方面的能力。

3.社会管理等同于社会服务

地方政府社会管理创新将完善社会服务体系，提高公共服务水平和能力，以求服务于民生，服务于民众需求放在极其重要的位置上，努力打造服务型政府，这无疑是政府治理观念的重大进步，昭示了政府向民众负责的本位功能的回归。多年来，政府一直重社会管控，轻公共服务；重经济建设，轻社会建设，加强社会服务表明政府职能的重大转变及其向政府本位性质的回归。

加强社會服务是社会管理创新的重要策略，但与此同时，它不是社会管理的全部，社会管理所包含的内涵与外延更为广泛。理性看待社会服务在社会管理中的地位和作用，需要弄清一个重要问题，这就是服务与管制的辩证关系。社会服务的供给并不意味着轻视，甚至忽视政府进行社会管制的作用。恰恰相反，加强政府在某些领域的社会管理，监管市场行为的缺陷，保护社会中的弱势群体，居间调整利益关系，正是政府作为“公共利益”代表者的正当性表现。基于正当性的社会管制并不排斥社会服务，在一定程度上，它是保护民众权利，有效实施服务的保障，两者关系是辩证的。例如政府对环境污染予以强有力的社会管制，就是对公民健康乃至生存权利以及社会可持续发展能力的保护。

二、创新管理模式的解决方法

1.贯彻科学发展观的要求，树立“以人为本”的政府管理理念

党的十六届三中全会提出，“坚持以人为本，树立全面、协调、可持续的发展观，促进经济社会和人的全面发展”。并提出了“五个统筹”的新发展战略，其核心贯穿了“以人为本”极赋有人文主义精神的治国、执政理念。按照科学发展观的要求，我国地方政府强化社会管理和公共服务职能，首先应树立“以人为本”的政府管理理念，充分体现全心全意为人民服务的宗旨，实现由权力本位向权利本位，政府本位向社会本位，官本位向民本位的转变。其次树立“以人为本”的政府管理理念，地方政府还应在三个方面进行理念更新。一是调整政府职能的“价值观”。地方政府应注重提供与公民生活密切相关的公共产品和公共服务，将地方财政投入的重心转向公共基础设施、基础教育、医疗卫生、社会福利和社会保障等方面，进一步提高公民素质和生活质量。二是树立利民便民的“服务观”。地方政府部门要改变以往“朝南坐”的工作作风和方式，主动“朝北坐”，“朝老百姓坐”。要消除一些地方政府部门“门难进、脸难看、事难办”的现象，简化办事程序，优化办事态度，提高办事效率。三是坚持造福人民的“政绩观”。建立注重社会效果和公众满意程度的地方政府政绩评价制度与评价体系，对地方政府的政绩评价不仅要看GDP的增长，而且还要看经济社会是否得到协调发展，社会日益增长的公共需求是否得到满足，人民群众生活水平和质量是否得到提高。

2.加快政府职能转变，优化政府职能配置

政府职能是政府机关依法对国家政治、经济和社会公共事务进行管理时应承担的职责和所具有的功能。它反映着国家公共行政管理的基本内容和活动方向，是公共行政管理活动的依据和前提。也是深化行政体制改革和推进政府管理模式创新的关键。政府职能关键是要处理好“四大关系”。

（1）在政府与企业的关系上。地方政府的职能主要是转到为企业服务和为企业创造良好发展环境上。进一步放开政府不该管、管不了的事，真正变管理为服务，变直接管理为间接管理，不干预企业生产经营和投资决策等微观经济活动，要切实落实企业的经营自主权，企业对政府的责任主要是依法经营和依法纳税。

（2）在政府与市场的关系上。地方政府工作的重点是营造公平、公正、公开的市场竞争环境，充分发挥市场机制配置资源的基础性作用。同时，应依法对市场主体及其行为进行监督和管理，维护公平竞争的市场秩序，形成统一、开放、竞争、有序的现代市场体系。完善行政执法、行业自律、舆论监督、群众参与的市场监管体系，建立健全社会信用体系。

（3）在政府与社会的关系上。地方政府要为人民群众提供安居乐业的社会环境和生活环境。政府应通过制定社会政策和法规，依法管理和规范社会组织、社会事务，化解社会矛盾，调节收入分配，完善社会保障体系，维护社会公正和社会稳定；加强社会治安综合治理，打击违法犯罪，确保公民的人身与财产安全以及其他合法权益的实现；强化危机管理意识，加快建立健全各种突发事件应急机制，提高政府应对公共危机的能力。同时，地方政府工作的重点、政策支持的重点、财政保障的重点要进一步向社会事业、公共事业发展倾斜，向基础设施、公共设施建设倾斜，向生态建设、环境保护倾斜，向扩大社会就业、改善困难群众生活倾斜，切实为社会提供更多的公共产品和公共服务。

（4）在政府与社会组织、中介机构的关系上。地方政府要更大程度地发挥社会组织、中介机构的功能和作用，将政府所承担的某些技术性、行业性、服务性、协调性职能转交给社会组织、中介机构承担。同时加大规范和监管力度，切实解决“养人”和收费两个突出问题，推动社会组织、中介机构健康发展。通过处理好上述“四大关系”。加快把政府职能真正转到经济调节、市场监管、社会管理和公共服务为主上来，特别是强化政府的社会管理和公共服務职能，努力创造良好的发展环境、社会环境，更好地为人民群众服务，着力解决民生问题。

3.推进政府管理方式创新，提高服务质量和行政效率

政府管理方式，是政府机关及其公务人员，为贯彻管理思想、执行管理功能，提高管理功效和实现管理目标所采取的必不可少的方法、手段、技巧等的总称。政府管理方式是实现公共管理理念和目标的重要途径，也是实现政府职能的保障。无论是公共服务社会化，还是建立“服务型政府”，都应从以下十个方面入手，使我国地方政府管理方式能够体现国际潮流和改革的前瞻性：（1）增强服务意识。只有“服务式”管理才能适应市场经济发展的需要，适应开放性的世界市场。通过制定产业发展规划，发布国内外市场动态等信息，为企业判断市场走向，开发新产品提供服务，帮助企业积极拓展国内外市场，为企业尽快提高市场竞争力创造外部环境。此外，政府还要为国民以及外商服务好，以吸引更多的外商来我国投资经商办企业。（2）积极发挥政府导航者作用。政府不应是无所不在的划浆型政府，而是能够制订合乎公平合理游戏规则的掌舵型政府；政府的主要功能不仅是服务的提供，更重要是确保服务的持续。（3）鼓励公民参与公共事务。政府应提供有效的意见管道，鼓励民众关心并参与公共事务，将民间力量导入社会发展的网络之中，形成共同治理结构。（4）形成公共服务的市场竞争机制。地方政府应抛弃公共服务的独占心态，鼓励民间参与提供公共服务，以此刺激政府改善管理，提高质量。在公共服务主体上，不搞一刀切，而是从实际出发，能够由私人和非盈利机构承担的就交给它们去承担，反之，则由政府来承担，发挥政府（公共域）、企业（私人域）和社会（第三域）三方的积极性。（5）政府运作以目标和任务为导向。政府固然要依法行政，但并非事事受制于法令规章，地方政府要以人民的利益为依据，在合法范围内，行政人员以达成目标为指引，发挥创意，以弹性、有效、便捷的方法完成任务。（6）以顾客为导向。地方政府应以顾客为导向，检讨并改变传统服务生产和提供的方法，建立顾客回应系统，倾听顾客的意见，满足顾客的要求。（7）政府财政应强调如何开源，而非一味重视节流。传统财政理论强调节约开支，未来的地方政府要强调如何增加利润的观点，政府部门应发挥企业经营的精神，进行有效的投资，以获取更多的收益，解决财政困境。（8）前瞻性政府。事先的预防重于事后的补救。政府要重视战略思考和长期规划，能够针对未来可能发生的问题，事先作出妥善的对策。（9）分权化的政府。地方政府要讲求分权的管理理念，授权下级政府或派出机关发挥因地制宜的功能，对内讲求参与管理，授权于下级，通过集体努力提高行政效率。

4.完善政务公开制度，增强政府公共政策、法规和行政过程的透明度

政务公开是指公共部门通过公众便于接受的方式和途径公开其政务运作过程，公开有利于公众实现其权利的信息资源，完善政务公开制度，对于我国地方政府增强权力运行的透明度，强化社会管理和公共服务职能，建立公正透明的行政管理体制，提高公共行政效能具有极其重要意义。

（1）在思想层面上，加强思想政治工作，充分认识政务公开的重要意义。推行政务公开是一项关联度大，影响面广的行政改革，它涉及公共部门及其工作人员的思想观念、管理方式和工作作风的根本转变。由于传统思想观念和权力作用的影响，政务公开会受到公共部门及其工作人员本能与非本能的抵制和阻碍。因此，需要地方各级公共部门领导重视做好思想政治工作，使公共部门工作人员充分认识政务公开的重要性和必要性，破除恩赐观念，树立服务意识；抛开应付式的政策观念，加强制度建设意识，为推行和深化政务公开营造一个良好的思想认识氛围和工作环境。

（2）在技术层面上，继续推进政府上网，整合政务公开各种技术形式的功效。要加强政务公开部门对地方政府上网工程的领导权，尤其加强对政务信息发布的内容规范和管理；要不断提高和深化政府信息网络建设，不仅要静态地公布政务信息，而且要加强动态政府的上网，实现政府职能上网，建立真正的电子政府、智能化政府；要加强政务信息的安全管理，不断提高反病毒、反黑客技术，保证信息网络的安全；制定相应的管理法律法规，对政府信息网络的建设、管理、维护、内容和形式的规范进行必要的规定和约束，保障政务信息网络的规范安全运行。

（3）在法律层面上，制定相关法律和规章，提升政务公开的法制化水平。借鉴国外的法制化经验，我国的政务公开法律应该明确政务公开的主体和客体，规范政务公开的内容和范围，依法确定政务公开的程序，建立和完善政务公开的救济制度等。

（4）在制度层面上，强化制度建设，保障政务公开的稳定性和发展性。首先，逐步扩大政务公开主体，先以地方政府机关的政务公开为重点，取得一定经验后，再逐步扩大至法律、法规或规章授权的组织。其次，丰富和拓宽政务公开的内容和范围。政务公开应该包括与公众重大利益相关的行政会议公开、政务信息公开、行政过程公开。第三，依法确立政务公开的程序。可以根据政务公开的不同内容规定不同的程序，如行政会议公开的程序、行政信息公开的程序和行政过程公开的程序等

三、结论

地方政府管理创新是一个长期而艰巨的工程，是当前全球各国范围内行政改革的趋势，地方政府必须适应新形势下的环境要求，吸收先进管理理念，将地方政府打造成富于时代气息的有社会主义特色的人民政府。