对事业单位养老保险制度改革的几点思考

●赵红星

对事业单位养老保险制度改革的几点思考

●赵红星

文章立足长治市事业单位养老保险现有制度及运行情况进行分析、探讨，遵循权利与义务相对应、公平与效率相结合、保障水平与经济发展及各方面承受能力相适应的指导思想，研究该市事业养老保险面临问题，改革的方向及具体措施，及推进过程中应注重的重点问题和政策建议。对深入进行事业单位养老保险制度改革具有一定借鉴意义。

事业单位 养老保险 现状问题 改革建议

事业单位养老保险制度改革已经走过了20多年的时光，但目前仍然存在不少问题，迫切需要深入推进，加快进程。早在1992年，原人事部就曾下发《关于机关、事业单位养老保险制度改革有关问题的通知》，要求在云南、江苏、福建、山东、辽宁、山西等省开始局部试点工作。但最终由于各地试点步调不一致，一直没有形成全国统一的事业单位养老保险的全面改革方案。2009年1月，国家人力资源和社会保障部再次将山西、上海、浙江、广东、重庆五省市列为事业单位养老保险改革试点，下发事业单位养老保险制度改革方案。就目前情况来看各试点改革进度缓慢，地方之间政策不统一，在参保范围、征缴基数、缴费比例、缴费时间、待遇计发等诸多方面各不相同。

山西省长治市情况也和全国大多地方一样，经过多年发展，仍然存在不少问题和困难，需要进行认真分析，深入推进制度体制和机制改革。

一、长治市事业单位养老保险制度运行基本情况

1.基本工作情况。长治市机关事业单位养老保险工作启动于1995年，主要工作职能是为全市机关事业单位职工养老保险基金的统筹管理提供服务，依法征缴，按时足额发放离退休人员养老金，不足部分财政支付。

截至2012年底，全市参保单位1409家，参保职工51374人；基金年征缴额16742万元；离退休人员5108人，年支付离退休金14440万元。

2.政策执行及标准。（1）参保范围：本市辖区内的党政机关、事业单位、社会团体，中央、省驻市机关事业单位的合同制工人，自收自支事业单位的全部工作人员和离退休（职）人员。（2）征缴基数：2009年12月之前，按照晋政发[1995]123号文，执行征缴基数为岗位工资+薪级工资+127。2009年长劳社字[2009]143号文出台后，执行征缴基数为薪级工资+岗位工资+物价补贴+其它补贴+效益补贴+临时工资。（3）缴费比例：以工资总数为基数，按照晋政发[1995]123号文，1996年1月至2009年12月期间执行缴费比例为个人3%，单位17%；2009年长劳社字[2009]143号文出台后，从2010年1月起执行缴费比例为个人4%，单位20%。（4）缴费时间：1995年12月31日之前参加工作的干部和固定工人从1996年1月1日起缴费，1995年12月31日之前年度视同缴费年限。1986年1月以后参加工作的合同制工人从参加工作次月起缴费。（5）离退休费计发办法：按照晋政发[2006]47号文，离休干部与建国前参加工作的老工人按本人离退休前岗位工资和薪级工资之和全额发放。建国后参加工作的工作人员按本人退休前岗位工资和薪级工资之和的一定比例计发退休费。其中，工作年限满35年的，按90%计发；工作年限满30年不满35年的，按85%计发；工作年限满20年不满30年的，按80%计发；工作年限满10年不满20年的，按70%计发。

3.目前存在的问题。（1）事业单位无法扩面征缴。大部分参保单位因是自收自支单位，由于效益不好或是转企改制、转全额等原因，参保缴费人员呈减少趋势，对养老保险基金支撑能力造成一定影响。（2）统筹层次低。由于没有出台统一的机关事业养老保险政策，目前，全市机关事业养老保险仍实行县级统筹，各县市区发展极不平衡。目前只有自收自支单位职工在缴费，全额、差额、自收自支事业单位、党政机关合同制等人员退休后，按在职在岗时工资的90%每月发放养老金。养老金收取少、发放多。（3）未实行全员参保。全市自1996年1月启动事业单位养老保险统筹至今已经17年过去了，现在公务员和全额、差额事业单位还徘徊在养老保障体系之外，制度上有失公正、公平。

二、进行事业单位养老保险制度改革的必要性和迫切性

事业单位养老保险缺乏完善的法律法规和政策制度，整个养老系统运转不合理，发展不平衡，欠账情况严重，财政负担大。加快推进改革力度，切实解决无法可依、待遇不公、转移接续、标准不一、统筹层次、发展失衡等方面的许多重大制度缺陷，不仅必要、而且迫切。

1.无法可依，事业单位养老保险法规制度不健全。事业单位养老保险没有一套规范系统完备的政策法规体系对参保和保费征缴作出规定，养老保险方面的单项政策规定也不系统不规范不健全，导致各地情况千差万别。

2.待遇不公，退休后养老待遇差距明显。企业人员、事业人员、公务员退休待遇在20世纪90年代以前都由政府财政支出，机关事业人员和企业人员养老金没有显著差异。随着国家从90年代初期开始实施退休职工双轨制的逐步实施，即机关和事业单位仍维持原有的财政养老制度，企业职工的养老保险则实行企业和个人按比例缴纳养老保险费，加之由于企业欠缴职工养老金的现象严重，而机关和事业单位的养老金却和工资一起不断水涨船高，企业与机关、事业单位的养老金差距越来越大。

3.人员调动后，养老保险关系转移接续困难。养老金的转移接续一直是养老保险深入开展的一个体制性障碍。企业养老保险跨省转移只转移个人账户8%的部分养老金，20%进入统筹账户的养老金无法转移，并且办理相关手续时，程序繁琐，养老保险关系能够正常转移的人员少之又少，养老金在转移过程中无故丢失的情况严重。如今，公务员、事业单位、企业三者之间养老保险账户独立，养老金独立，人员调动养老关系转移更是不便，企业人员调入全额事业单位后，以前所交纳的养老保险金无法转移；全额事业人员调入企业之前，养老保险金则从未缴纳过。这就在客观上给各部门行业间人员的顺利流动造成了障碍。

4.缺乏激励机制，退休待遇和缴纳费用不挂钩。职工在退休时将本人在职时最后一个月的工资额作为基数，按工龄的长短分档按比例计算出应计发的退休金标准，退休待遇审批也不考虑本人的养老金缴费情况。这样，就使得部分参保人员认为多缴少缴一个样，早缴晚缴一个样，缴与不缴一个样，参保越早就越吃亏，不但影响了职工参保缴费的积极性，还导致相当多的人员退保和停保，严重挫伤了参保者的积极性，使征缴工作的难度也越来越大。

5.统筹层次低，水平不均，养老金抗风险能力弱。目前机关事业单位养老保险以市、县级为单位统筹，各地的统筹政策和标准存在较大差异。由于事业单位的财政供养属性，致使基金征缴需要地方财政支持和配合，养老保险基金自求平衡，基金缺口由政府补贴，上级没有转移支付补贴资金，客观上导致不公平问题。比如长治市，经济基础好的长治县、潞城市与经济条件差点的平顺县、沁源等相比，同类人员的养老金水平有10%～30%的差距。这种统筹层次过低的现状使养老保险的调节功能难以发挥，特别是经济欠发达、财政收入低的落后山区县，几乎没有养老金积累，更谈不上抵抗风险。

6.缴费基数核定不实，各县市区情况不一。改革方案（国发【2008】10号）规定，机关事业单位养老保险缴费基数的核定口径，以参保单位在职职工上年度工资总额作为缴费基数，参保个人缴费基数最低不得低于本人档案工资，最高不超过本人档案工资的300%。也就是说，当年度工资总额低于本人档案工资总额的，应按档案工资总额申报缴费基数。而有些县市是按基本工资核定的，许多补贴项目和加发工资没有纳入缴费基数，导致缴费基数偏低。另一方面，由于养老待遇没有与缴费挂钩，单位也普遍存在少报、漏报缴费基数现象。

7.职缴费人员与离退休人员供养比例失调。人口老龄化大趋势下，离退休人员快速的增长，养老保险待遇水平也大幅度增长。另一方面是支付口径没有统一标准，一些地方把本应该由单位支付的津补贴也列入基金支付项目。各种因素导致退休人员养老金支付水平和支出规模逐年增加。近十年来，长治市离退休人员的增长速度远远高于在职缴费人员的增长速度。由于“收”是弹性的，“支”则是刚性的，因此近两年来全市事业单位养老金收支失衡加剧明显，养老保险负担系数在逐年增大，基金支撑能力也逐年减弱。

三、推进事业单位养老保险改革需要特别关注的几个重大问题

事业单位养老保险改革是一个必然趋势，备受社会关注，改革中会涉及到方方面面的问题。笔者认为，对于事业单位的分类、人员划分、体现公平、形成激励机制、实现基金保值增值等几个问题，更需要特别关注、慎重对待，深入思考、妥善处理，兼顾各方面利益均衡，做到客观、公平、公正。才能为深入推进事业单位养老保险制度改革打下良好基础。

1.全市事业单位如何客观的分类。长治市事业单位种类繁多，有参照公务员管理单位、全额事业单位、差额事业单位、自收自支事业单位，涉及到教育、文化、卫生等方方面面，有管理类事业单位、经营型事业单位、公益性事业单位，各类型事业单位情况不一，参保形式也应有所区别，比如参照公务员管理单位应参照公务员养老保险改革状况视情况而定，自收自支事业单位等一些经营型事业单位由于形式上更接近于企业模式，所以改革时可考虑加入企业养老保险模式等。如何将这种类繁多的事业单位进行合理划分，保证不同类别的事业人员在不改变原有待遇的情况下，科学地同企业养老保险接轨，是事业单位养老保险改革必须面对的问题。

2.事业单位人员如何分类。事业单位人员众多，单位结构复杂。单位涉及科教文卫、农林水、广播电视、新闻出版等多个领域，牵涉人群广。改革涉及人群范围大，各类人员情况复杂。针对事业单位内部的不同人群，有刚参加工作不久的人员，有参加工作时间较长的人员，有接近退休年龄还未退休的人员，还有已经退休享受退休待遇的人员等不同群体，采用何种办法保证各类人群不吃亏，正确地划分老人和新人，使不同的人群采取不同的参保办法，以保证事业单位人员参加养老保险的公平、公正、科学、合理，是事业单位养老保险改革需要认真思考的问题。

3.事业单位人员、公务员、企业人员公平如何体现。公务员与事业单位职工虽然职责分工不同，但都是国家的公务工作人员。只改事业单位而不改公务员，客观上必然导致其心理上的不平衡。（1）公务员与事业单位改革不应明显区别对待。事业单位在中国是一个特殊组织，现在其中大部分人员同行政公务员一样，都享受国家拨款吃皇粮，其退休金与机关公务员也大体类似。要说为了减轻财政负担，只改革事业单位，而机关公务员依旧靠财政保障，显然有失公允。（2）待遇欠缺公平。近年来，机关单位、事业单位和垄断企业三者之间的收入养老金差距呈不断扩大，特别是垄断企业的退休待遇明显超越事业人员待遇。公务员、垄断企业人员不停地提高退休养老金待遇，而事业人员却要先行改革，三者对比，很容易在事业单位人员心里上造成不公平感。因此，改革必须考虑如何消除事业单位人员对于养老保险改革的抵触情绪。

4.事业单位养老保险改革后，激励机制如何形成。事业单位养老保险改革目的和初衷不应该只是为减轻财政负担，改革的出发点是使其更科学、更合理、更符合市场经济的运行方式。使多缴费者退休待遇高，少缴费者退休待遇低；多工作者待遇高，少工作者待遇低，在事业单位内部产生更好的激励机制。正如国家人力资源和社会保障部副部长胡晓义所总结事业单位养老保险改革的目的是“甩掉不科学、甩掉不公平、甩掉发展障碍”。改革要达到实现养老保险更科学、更公平、更有发展的最终目的。

5.事业单位养老保险基金如何实现保值增值。养老保险基金的保值增值不仅是事业单位养老保险的一个难点，也是所有养老保险都面临的一个困境。养老保险金如果不能保值增值，那么随着人口老龄化进程的进一步加快，对政府补贴的依赖势必将越来越大。长此以往，将真正形成财政不堪重负的局面，长此以往不利于养老保险工作健康持续深入推进。

四、推进事业单位养老保险改革的办法

事业单位养老保险改革涉及方方面面的因素，阻力很大，困难重重，但改革是必然趋势，只是要选择好改革的时机、方式，统筹谋划、合理安排、科学推进。如何使改革能够顺利推进，最终成功。笔者认为应当做好以下几方面重点工作：

1.积极宣传引导。利用电视、报纸等媒体对事业单位养老保险改革进行正面而积极的宣传。使广大事业单位人员认识到事业单位养老保险改革并不是要削减事业单位人员利益，而是要使事业单位人员退休待遇更为合理和科学，而且不必担心待遇会降低，也不必担心国家会甩开不管。以消除事业单位部分人员的担心和忧虑，减少改革的阻力。

2.合理分类人员。根据性质不同将事业单位划分为：营利性事业单位、参公性事业单位、公益性事业单位三类；按参加工作时间长短将事业单位人员划分为：工龄较短、工龄较长、接近退休和已退休等四类人员。坚持实行“老人照旧，中人过度，新人新规”。养老金计发对象根据工龄长短，大体分三个类别：一是新规实施前已退休人员；二是新规实施前参加工作、实施后退休且缴费满15年人员；三是新规实施后参加工作、缴费年限满15年人员。对改革方案要从各类人群选出代表，分组研讨，让涉及切身利益人员充分发表意见，参与事业单位养老保险改革方案的制定，使方案充分体现各方的真实诉求，以利于方案的贯彻落实。

3.认真组织研讨。将改革措施、步骤、内容等都对社会进行公示，广泛听取各方面意见建议。允许各界人员对其发出自己的声音，防止改革方案被少部分有利益的小群体所独断。事业单位养老保险制度改革一定要慎之又慎，必须在符合民主法治原则的前提下进行。事业单位养老保险制度改革属于重大的、牵涉面广的深刻变革，对于这样的改革方案必须设置严格、法定的程序，然后才能公布于众。

4.完善政策法规。尽快出台事业单位养老保险法律法规，在原有《社会保险法》基础上逐步加入事业单位相关养老保险法律内容，并出台配套的事业单位养老保险具体规章制度。在国家、省总方案的前提下，各地可结合当地实际情况出台具体实施办法。

5.实现市级统筹。统筹层次的高低与养老保险基金支撑能力的大小成正比。提更高统筹层次，能够有效解决机关事业养老保险基金的不平衡。目前长治市机关事业养老保险统筹体制实行县级统筹、本级财政平衡收支的制度。这种制度统筹范围小、层次低、基金管理分散、收益率低、抗风险能力弱。根据现行财政管理体制和各县（市）区之间财力上的差异，建议考虑在适当时间实行事业单位养老保险市级统筹，提升统筹层次，以增强养老基金的抗风险能力。

6.建立职业年金。与企业年金制度相对应，建立事业单位职业年金制度。把养老保险改革降低部分收入，用市场方式弥补，使退休人员的收入来源多元化，使其生活收入不因退休而明显降低，提高其收入稳定性。既满足了企业退休人员需求，又不增加财政负担。

事业单位养老保险制度改革是一场深刻的革命，涉及众多人员切身利益。虽然情况复杂、困难重重，但改革是不二选择，这是一项利国利民的大事。必须尽快制定出台统一的事业单位养老保险改革方案，不能让“一地一策”现象长期存在，否则情况将会更加复杂，改革的难度将会越来越大，改革的成本也将会越来越高，事业单位的养老保险应该是早改早主动，越迟越被动。只要有社会各界的理解与支持，坚持统筹规划、深入调研、科学决策、合理分类、稳步推进，就一定会取得最终的胜利。

（作者单位：浙江强盟实业股份有限公司 浙江温州 325000）

（责编：郑钊）（责编：吕尚）

(本文为山西省人力资源和社会保障厅“事业单位养老保险制度改革难点和重点问题研究”课题研究)

[1]李文焕.机关事业单位养老保险制度的探讨.财经界，2010（1）

[2]陈林祥.关于深化事业单位养老保险制度改革的几点思考.科技向导，2011（2）

[3]苏明.我国事业单位养老保险制度改革研究.人民网理论频道，2013.6

（作者单位：长治市再就业服务中心 山西长治 046000）

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1004-4914（2014）05-289-03