对改革高校国库集中支付制的几点思索

●孙敏

对改革高校国库集中支付制的几点思索

●孙敏

国库集中支付制度是指国家财政收入、支出不论预算内、外的资金都需要全部纳入国库的单一帐户管理或者国库指定代理银行开设的单一帐户来管理，国库集中支付制度作为当前我国财政管理的一项重大改革政策，实现了在高校制度和管理上更加完善和规范，对加大高校预算执行透明度，加强财政监督控制，提高资金的使用效率以及信息反馈等方面都取得了显著成效。但同时也存在当前我国高校实施国库集中支付制度执行过程中遇到的一些实际问题，如基建财会核算，银行贷款偿还、资金垫支返还，校内资金拨款、校区之间核算等，客观上使高校财务管理面临诸多现实问题。如果这些问题不能及时有效解决，必将会影响国库集中支付制度改革在高校全面推进，文章对我国高校在实施国库集中支付制度以来取得的经验进行了反思和认识，对存在的一些问题提出相应建议和思索。

高校 国库集中支付制改革 建议

随着国库集中支付制度改革已在全国高校全面推行，国库集中支付制的作用和效果也在逐步显现，在遵循统一账户、统一收支、统一管理的原则下、成为从源头上防止腐败的重要措施。更好的发挥出财政在宏观调控中的作用。

一、高校实行国库集中支付制度的必要性

1.加强资金管理规范化，增加了财政资金使用效率。遏制腐败现象发生。随着近几年高校规模不断扩大，高校通过各种渠道筹措资金的能力也在不断增强，而高校实行国库集中支付制度就是要通过对所有的各类收入来源及资金使用情况进行全过程监督，不管是预算内、外资金都全部纳入国库，有利于国家财政主管部门从源头上对资金统一管理和调度，从根本上改变了以前财政资金管理的分散、混乱现象，从而有效避免了各支出部门的单位多开户头和重复开户的局面。从制度上解决资金被挤占、截留、挪用等现象发生。国库集中支付制度的核心是改变以往资金层层支付程序模式，转变为由财政部门通过国库单一账户体系，实行财政直接支付或财政授权支付方式。大大缩短了传统资金拔付方式下的时间问题，降低了资金划拨支付成本，提高了资金运转效率。而且对每一笔资金的支出，高校首先要向财政部门编制用款计划项目书，财政部门通过对高校用款计划的审核和复议后，下达指标。杜绝了一些违反规定的和不合理支出。因此确保财政资金每笔的使用都能更加规范、更加高效，这样不仅有利于高校管理和监督。增强资金管理的透明度，而且在防止腐败上有一定遏制。确保了资金使用的计划性、科学性。

2.提高高校预算管理水平，强化高校预算执行过程监督。预算管理是指导高校各项财务活动进行的依据。一直是高校财务管理重要的环节。高校实行国库集中支付制度后，提高了高校编制预算的准确性，各部门预算要求将全部项目细化到校属各基层预算单位。通过使用财务管理信息系统，严格按照用款计划使用。预算一经确定，高校不能再更改项目和用途。真正做到“有预算才有支出”、“预算支出渠道不得随意变更”等原则。其次高校要科学合理地编制部门预算和用款计划书，预算收支全部按经济分类和功能分类进行细化。对预算编制不全、用款的项目漏报和数额少报情况都有可能导致费用无法报销和资金闲置。而高校资金通过现代化信息集中支付，建立了财务公开制度和透明度。大大提高了预算执行信息的完整性、及时性、准确性。预算执行实现了用款指标总控，各项目按需申请，资金结余收回的一系列管控机制，完善预算控制制度，建立了预算分析、评价机制。确保资金正常使用、优化资金支出结构。从而促进高校财务管理由粗放化管理向精细化管理的转变。高校对单位财务管理也从资金管理目标转移到指标控制，使预算更趋公平、合理，有利于加强财政内部监督为高校领导层及时提供相关信息，提供科学决策参考依据。

3.加强资金监管，有利于增强高校防范财务风险能力。国库集中支付制度从顶层设计形成了有效制约机制，通过建立国库单一账户体系后，高校只留有一个零余额账户，增强了财政资金的使用的透明度。高校所有支出都要依据财政批准的用款计划审核后直接支付给收款单位，这样使得高校资金在申请、支付全过程都处在不同部门、单位的监控之下，财政国库管理部门通过财政信息网络对预算单位的资金收支情况进行实时监测，能够及时发现不规范办理收付现象的发生。从机制上减少违规违纪现象的产生。强化了国家财政部门对高校预算资金的事前、事中和事后监督，大大有力地保障了资金安全，同时高校只能依据当期的预算提出用款计划，在有预算、有计划额度内使用资金，而项目资金和应付项目需一一对应，从而有效地保证了财政资金支付的及时性和安全性。

二、高校国库支付制度现存的问题

1.弱化了高校内部资金调度权，削弱了高校融资能力。高校作为具有独立法人办学实体，与社会其它一般行政产业分工不同，随着90年代高校扩招以后，如今大多数高校办学形式也呈现越来越多样化，市场化。这样把高校纳入国库集中支付制范围在一定程度上限制了高校资金使用灵活性和财务自主权。根据《中国教育改革和发展纲要》的要求及教育质量工程的实施，各高校近年来都有在加强校园软硬件建设方面有所发展，但随着学校基本建设工程大量投入、科研人才引进、实验室更新建设以及大型仪器设备的购置等都需要大量经费投入，一是国家的教育经费拨款远远不足高校的需求，由于每年财政部门拨款额度或部分专项批复预算指标调整和追加下达的较晚。这样就严重的影响了高校教学、科研等项目的建设进度，贷款办大学已成为各高校不二选择。而在实行零余额账户管理后，因为各高校必须在代理银行开立零余额账户，每年高校只能根据上报的用款计划审批后方能进行财政资金使用，而未上报用款计划的财政资金是不得使用的，而在年度内高校财政资金支出数若不超过财政批复的预算资金额的情况下，财政支出数是可以国库支出数取代财政拨款数。也就是说还有些项目要求当年完工，而财政专项拨款不能及时到位，可以先用高校账户上自有资金或其他项目资金来做垫支，有些高校为了防止资金被收回，采取一些违规的手段来应付，资金的归垫造成财政支出的失真，造成年度高校财政拨款结转资金较多，而临近年关由于与财政部门和主管部门工作衔接不及时、不到位。导致一方面年终财务预算反映的专项资金结余大，另一方面，学校自有资金账户因垫付大量财政性资金而影响其它项目的启动。影响了高校来年经费的争取和使用。而在目前高校普遍依靠负债办学情况下，高校没有存款，从而影响了银行对高校资金支持积极性，不利于提高高校融资资力，影响了高校办学自主权的落实以及自我发展能力的形成。很大程度上限制了高校发展，错失很多良机。

2.国库集中支付制度与现行高校财务管理不匹配，加大会计核算复杂性。高校近年来自从教育产业化全面发展，高校真正意义上实现了多元化筹资，按照国家财政部门相关文件规定：“预算单位零余额账户不得向本单位或其他同级各账户和上级主管单位、所属下级单位账户划拨资金。”特别是在国库集中支付制度实行财政直接支付和授权支付的形式后，高校财务管理权无论是财政资金审批权和调度权都集中归于国家财政管理。比如下属二级机构包括附属医院、后勤部门等，由于集中支付制程序繁杂，审批部门多，时间长，财政授权支付无法及时、足额下拨资金；造成学校内部和部门的有关费用无法支付，影响各单位的工作积极性，认为干好干坏一个样，也不利于高校内部有关经济业务的成本核算，对高校财务管理带来严重的负面影响。国库集中支付制不仅在财政资金拨付程序、账户设置实行改革，拨款额度、支付方式上也有了很大的改革，首先，高校国库集中支付制不仅分为了基本支出、项目支出、科研支出等不同型类别，但是只能支付，不能存入资金。比如基建拨款与教育经费拨款仍都在同一个余额账户统一管理，在实行了不同渠道资金对资金管理方式要求不同，会计核算方式处理也不同，给会计核算造成障碍。其次，国库集中支付系统不能和账务处理系统实现有效对接，比如预算单位的暂付款项跨年度冲销会计处理、资金不能及时支付、如何恢复跨年度同款额以及年终如何核销账务等财会核算问题，也进一步加大了高校财务管理会计核算的复杂性，增加财会人员银行对账难度，不利于高校与代理银行及时对账以及财政部门对专项资金使用监督和管理。

三、对策和建议

1.建立建全与国库集中支付制度相适应的规章制度。国库集中支付制度作为一种全新管理模式，必将引起高校传统管理模式、会计核算方式的重大改革。无论是高校财务管理体系、银行账户管理、资金支付方式等都发生一系列重大改变。高校应认真研究学习财政部颁布的关于财政国库管理制度改革的相关文件和精神，结合高校自身管理特点和发展需要。针对种种问题和漏洞，需加强完善内部控制制度与内部审计制度建设，根据实际情况制定出台相关政策，建立健全完善内控制度，从法律上明确各职能部门的权利和义务。（1）加强收益征收管理，严格实行收支两条线。各预算单位按规定上缴省财政专户，统一核算、统一管理。（2）规范内部制度操作程序，每项业务都必须严格经过授权、批准、执行、记录、检查等各方面控制程序。加强资金监管。对涉及到的财务、会计、票据、现金等都需一一做出明确规定，各司其职，责任到人。创建国库集中支付用款计划的录入、审核、以及申报工作落实到位的严明奖惩机制，降低国库集中支付风险。加强制定预算管理制度、会计核算办法。（3）进一步推进配套制度改革力度，大力推进实行政府采购制度改革的同步进行。

2.强化预算编制改革，严肃预算管理理念。全面推进部门预算制度改革，编制科学、准确的部门预算是当前高校改革目标。而预算制度改革的实行要求各预算单位执行主体的相互理解协调和配合，既保障高校正常教学科研进行，又使财政资金发挥最大效益。高校在进行预算部门编制前应根据高校年度计划和内部管理要求，按部门和支出进行功能分类和经济分类进行细化分解，运用财务预测和财务分析的方法合理确定预算项目和预算金额，全面建立用款计划，努力将部门预算细化到校内预算，通过科学制定定额标准。额度下达，资金拔付、指标核销等紧密有序的国库集中支付规程管理体系，杜绝以往预算两张皮现象，提高预算编制的准确性、科学性、前瞻性。高校根据下达的预算指标，通过促进预算管理和国库集中支付制度无缝连接，有计划、准确执行各项预算支出的方向和用途，有力保证高校资金安全、透明、高效运行。

3.加强网络建设，进一步完善财政管理信息系统。高校建立国库集中支付制度，无论是采用直接支付还是授权支付。必须尽快建立完成银行日常支付信息系统和财政支付信息系统兼容的现代化管理信息系统，网络建设是国库集中支付工作的技术支撑。通过网络及时传输到国库集中支付中心，建立以财政部门、业务主管部门、代理银行专线互联网为基础的无现金报账制度，实现财政与高校预算一体化，完善现金支付软件，既可保证网络信息畅通和准确，又可优化财务流程，及时准确反馈支付中心有关财政资金管理使用和审核意见，降低现金保管成本和风险。提高国库网络支付效率，更进一步完善国库资金银行支付清算系统效率，建立建全现代化信息网络，实现数据共享和同步操作的功能，有效防控职务犯罪。

4.建立适应国库集中支付业务需要的财务队伍。高校要在全校加强宣传教育，使每位教职工都了解并参于这项工作，特别是要建立新的财务管理制度和方法，进一步明确岗位职责，加强预算单位和财会人员管理责任。必须通过多途径、多层次对高校财务人员加强政策学习，提高操作技能培训，做到与时俱进，更新观念。尽快适应和掌握新制度下的财务制度和方法。切实提升在政策调整变化中的自我消化理解和主动应用操作能力；高校应健全考评机制体系，增强其服务意识、风险意识，创新意识，以监督和激励国库集中支付在高校的合理、规范实施。

综上所述，高校国库集中支付制度作为一种全新的资金管理模式。如何推动高校国库集中支付制度改革更好地在高校实行，关键是要深化预算管理改革、完善配套制度建设，加强管理，积极改进。财政主管部门、国库支付管理中心、各代理银行和高校要一起积极探索和积累经验。需在实践中不断进行沟通与完善，共同解决问题，就一定能利用好国库集中支付制度优势，从而更好地促进高校教育事业健康发展。

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[2]严素萍.进一步推进国库集中支付制度改革的思考[J].广东财经职业学院学报，2005(4)

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[4]曹明阁.高校实行国库集中支付制度存在问题及对策[J].商业经济，2008

（作者单位：湖北文理学院 湖北襄阳 441053）

（责编：吕尚）

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