可延扩性:基层社会治理创新的生命力*——写在后陈村村务监督委员会诞生十周年之际==PDF英文空格显示有误

卢福营

近年来，各地积极开展基层社会治理创新并取得了卓越成效，浙江省武义县后陈村于2004年首创的村务监督委员会制度就是典型一例。村务监督委员会制度不仅在当地持续了十年之久，而且其经验被写入2010年新修订的《中华人民共和国村民委员会组织法》，推广到了全国，呈现出强大的可延扩性和生命力。本文依据笔者新近对后陈村村务监督委员会制度创新及其发展过程的调查，就基层社会治理创新的可延扩性做些初步研究。

一、可延扩性:基层社会治理创新生命力的表现

“近年来，在社会实践以及理论研究的每一个领域中，都可以看到人们对创新这个词语的热衷。”①赵景来:《政府转型与政府创新研究述略》，《国家行政学院学报》2011年第1期。伴随着创新型国家建设的推进，中国形成了独特的创新繁荣景象。在充分肯定创新成效的同时，也不应当否认创新实践中的问题。基层社会治理创新实践中存在着种种独特的“孤岛”现象、“烟花”现象等①前者是指一项创新只在当地取得成功，而不能扩散到其他地方，犹如海洋中的一座孤岛;后者则指一项创新开始时轰轰烈烈、光彩夺目，但不能持久，犹如空中的一团烟花。，致使创新不可延扩、缺乏生命力，由此引起了人们对创新的质疑。

所谓生命力，简单地说，就是生命的活力、事物生存与发展的能力。具体到基层社会治理创新实践之中，主要是指特定基层社会治理创新所具有的活力。这种生命力大致表现在两个层面:一是创新延续和巩固的能力;二是创新蔓延和扩散的能力。从一定意义上说，当今中国基层社会治理实践中不乏创新，缺乏的主要是有生命力的创新。如若一项创新不可延扩、缺乏生命力，势必难以充分发挥其社会价值，甚至可能造成社会资源的严重浪费。正如李景鹏所说:“一项创新活动如果不能巩固，就如昙花一现，虽然很绚丽，但很短暂。在实践中我们经常会看到，一项很有意义的创新往往经历一段时间之后，便会销声匿迹或者走回头路。这样的创新对社会对人民都没有太大的意义。另外，如果一项创新活动虽然能够长期坚持下去但不能推广，仅仅局限于个别的地方，那么这种创新就像一个个盆景一样，虽小巧玲珑却不能形成气候。这样的创新其社会意义也不大。”②李景鹏:《地方政府创新与政府体制改革》，《北京行政学院学报》2007年第3期。我们认为，可延扩性是基层社会治理创新生命力的表现，应当把可延扩性引入基层社会治理创新的评价体系，将创新生命力作为引导和推动基层社会治理创新的重要导向。

基层社会治理创新的可延扩性，主要强调创新的核心内容、主要原则和精神实质在时间上的可持续性和空间上的可复制性。宏观地表现为两个方面:

第一，基层社会治理创新的可持续性。主要是从时间维度上表达的创新存续性、持久性，它是衡量基层社会治理创新可延扩性和生命力的重要指标。在时间维度上，一项基层社会治理创新的生命力，主要表现为其核心内容、主要原则和精神实质能够持续地发挥效用，也就是说能够长期坚持。在基层社会治理创新实践中，既有长期坚持，持续时间长达数年甚至十多年的创新，也有一些创新活动则因遭遇种种阻力推行不久就夭折，存续时间较短，未能持久坚持。

第二，基层社会治理创新的可复制性。主要是从空间维度上表达的创新辐射性、扩展性，它是衡量基层社会治理创新可延扩性和生命力的又一个重要指标。在空间维度上，一项基层社会治理创新的生命力，主要表现为其核心内容、主要原则和精神实质能够在其他地方或兄弟部门广泛地被复制，也就是说能够广泛扩展。基层社会治理创新的可复制性又具体表现为创新推广和创新学习，前者强调的是创新者或相关部门借助行政等手段主动向外推广创新经验而形成的创新复制能力，后者则强调其他地方或部门主动地通过各种途径向创新者学习创新经验而形成的创新复制能力。从实践来看，一些基层社会治理的创新经验得到了创新者和政府的成功推广，甚至得以在全国范围内广泛推行。有的创新经验则被他人主动学习，甚至在被政府推广之前就已经为其他地方和兄弟部门自发地学习和借鉴。但是，实践表明，也有相当部分基层社会治理创新事实并没有在其他地区真正地被复制。一些创新项目即使借助行政手段被推广，也表现出有其形而无其实的现象。比如，只是建立了相同或类似的组织机构，下发了相应的制度文本，置办了符合标准或要求的设施等，却未能把创新的核心内容、主要原则和精神实质真正地复制过去，落实到行动中。有的创新则始终未能向外推广或被其他地方、部门所学习。

二、村务监督委员会制度创新的延扩

2004年6月18日，浙江省武义县后陈村成立了全国首个村务监督委员会，标志着村务监督委员会制度的诞生。在迄今的十个年头里，村务监督委员会制度不仅在后陈村和当地得到了持久延续，而且逐渐地向外扩散，直到2010年，村务监督委员会这一制度创新经验被写进十一届全国人大常委会第十七次会议新修订的《中华人民共和国村民委员会组织法》，开始在全国范围广泛推行，成为了一项全国性的基层社会治理制度。被有关部门誉为党的十六大以来的重大政治体制改革事件之一①参见《人民日报》，2012年5月14日。。村务监督委员会制度发展与延扩的过程，大致经历了三个阶段:

1.村务监督委员会制度的形成阶段 (2003年——2004年6月18日)

作为一项中国特色的社会主义政治制度，村民自治制度实施三十多年来，已经深深地扎根于广大农村社会。然而，在村民自治发展过程中存在着“重选举民主、轻管理民主”的问题，相对于民主选举而言，民主决策、民主管理、民主监督明显滞后，造成了农村基层社会治理运行不畅。特别是在农村经济发展和村庄治理过程中，干部违法乱纪案件频发，引发群众的强烈不满，这是影响农村社会和谐与发展的重要因素，也是损害党的执政威信的重要隐患，因此急切要求借助改革和创新，加强农村干部权力制约和村务管理监督。

后陈村地处城郊，原本是当地农村干群矛盾和治理问题最为突出的典型村。因村务管理失序，特别是财务不公开、管理混乱，村民群众曾连续组织了4次集体上访，总计达400多人次。2001年，愤怒的村民甚至掀翻了来村调解的乡镇干部的车子。在2002年底村级组织换届选举中，原村书记在民众不满声中落选。但简单的干部人事更换并没有从制度上根本改变村级治理方式，新上任的村班子依然按惯例行事，书记、主任垄断村治权力、以权谋私，再次引发村民群众的集体上访。2003年底，新任村书记因挪用村集体资金上保险收回扣等被“双规”，后被免职并开除党籍。事实上，后陈村曾于2003年成立村财务监督小组，尝试加强村务监督。但是，“财务监督小组的成立并没有从根本上改变村级财务运作状况。其中一个很重要的原因就是财务监督小组由村两委授权，缺少独立性，监督效能低。而且在实际运作过程中，其功能常常被村两委取代。”②卢福营、孙琼欢:《村务监督的制度创新及其绩效——浙江省武义县村务监督委员会制度调查》，《社会科学》2006年第2期。村务管理混乱的问题还是没有得到根本解决。正是这些农村社会治理与发展的内在需求构成了村务监督委员会制度创新的内生驱动。

农村基层社会治理的制度创新往往需要政府的推动。地方政府也希望通过制度创新来回应农村基层社会需求，化解农村基层社会矛盾，促进农村基层社会和谐发展，提升政府治理绩效。如此，地方政府的利益与村民群众的需求找到了共同的区间，催生了后陈村的村务监督委员会制度。

针对上述矛盾和问题，武义县纪委于2004年2月底组织了村务公开民主管理现状和问题的专题调研。在广泛调研的基础上，武义县委决定以后陈村为试点村庄，开展村务公开民主管理的改革试点。2004年2月，县委、纪委和街道政府联合组成试点工作指导组进驻后陈村。指导组通过多种形式广泛听取民众意见，并结合现行法律和村民自治制度，草拟出《村务管理制度》和《村务监督制度》，对村务民主决策、民主管理、民主监督做出了较为明确的规定。为了使民主监督制度能够真正落到实处，创造性地设置了民主监督机构——村务监督委员会。

2004年6月18日，后陈村召开村民代表会议，通过了《村务管理制度》、《村务监督制度》及建立村务监督委员会的决议，民主选举了首届村务监督委员会。从此，后陈村村务监督员会依据特定的村级规章制度开始运作，作为一个新变量对农村基层社会治理发挥效用。

可见，村务监督委员会制度的创新主要是由于农村基层社会内生因素的驱动，但也是当地政府特别是县纪委强有力推动的结果，是一个诱致性变迁与强制性变迁有机结合的制度变迁过程。

2.村务监督委员会制度的经验扩散阶段 (2004年6月18日——2009年底)

后陈村首创的村务监督委员会制度，实质是在原有村级组织基础上增设一个专门性民主监督机构——村务监督委员会，依据相关制度对制度执行和村务决策管理工作实施全程监督。其核心内容体现于“一个机构、两项制度”之中，形成了如下主要原则:

一是分权制约，突出以权力制约权力。在村级组织中设置专门性权力监督机构，形成新型村级权力制约关系和分权治理的控权模式。

二是制度规制，强调以制度约束权力。干部的村务决策管理依据相关制度，民主监督机构同样按照制度实施监督。

三是过程监督，实施事前、事中、事后的全程监督。民主监督组织成员全程参与村务决策管理过程，监督村务运作。

在村务监督委员会制度的发展过程中，这些核心内容、主要原则和精神实质始终得到了坚持与发展，并作为制度创新的经验陆续地在其他村庄复制，逐渐地向外扩散。

2004年7月20日，武义县所在的金华市委机关刊物《金华信息》刊发了《武义县开展完善村务公开民主管理工作试点》文章。2004年8月4日，中共武义县委、武义县人民政府结合中央相关文件精神和后陈村务监督委员会制度试点情况，通过了《关于健全和完善村务公开民主管理制度的意见》，要求在全县分类分步推行村务公开民主管理工作，实施村务监督委员会制度。

后陈的村务监督委员会制度创新迅速引起了社会各界的强烈反响，特别是上级政府和媒体、学者给予了极大关注。民政部和省、市各级领导纷纷到后陈村和武义县调研考察，充分肯定了“后陈经验”。《南方周末》、中央电视台、新华社、《人民日报》、新华网等数十家媒体报道了后陈的村务监督委员会制度创新，一些高校和研究机构的学者也陆续到武义调查研究“后陈经验”，有力地推动了后陈村务监督委员会制度经验的扩散，使之成为了闻名遐迩的创新典型。基于“后陈经验”的良好效果和声誉，金华市于2005年5月18日在武义召开村务公开民主管理会议，在全市范围内全面推广“后陈经验”。浙江省的其他一些地方迅速跟进，探索村务监督的办法。比如，天台县于2006年开始陆续建立“村级廉情监督站”、椒江区推行“村级阳光理财监督室”制度。武义、天台等地的探索创新以及良好的监督效果，得到了浙江省委省政府高度重视。省委常委会专题研究村务监督委员会工作，召开农村基层组织建设专题工作会议，并于2008年下发了《关于完善村级民主监督组织，加强村级民主监督试点工作的意见》。此后，各地纷纷效仿和学习，截至2009年11月，浙江省3万多个村全部建立了村务监督委员会，覆盖面达到100%。同时，一些兄弟省市的地方政府也专门派人到武义县考察学习。

鉴于“后陈经验”的理想成效和社会影响，后陈村于2005年荣获“全国民主法治示范村”称号;2006年，村务监督委员会制度创新获得中国地方政府创新奖入围奖;2009年，武义县被评为“全国村务公开民主管理示范县”。

由上可见，这一阶段村务监督委员会制度的发展，突出地表现在制度创新的延扩。村务监督委员会制度不仅仅在其创新地得以坚持和巩固，而且更重要的是制度创新的经验逐渐地向外扩散。需要特别指出的是，村务监督委员会制度创新的扩散过程，不只是表现为政府的经验推广，同时表现为其他地方的主动学习，是一个创新者及其上级政府积极推广与复制者主动学习两个方面有机结合的过程。

3.村务监督委员会制度的优化拓展阶段 (2010年至今)

在这一阶段，不但村务监督委员会制度的创新经验进一步得到延扩，而且村务监督委员会制度逐步得到了优化和完善。

第一，在其首创地的优化与再创新。2010年，武义县在全县开展“四定二评一创”活动:“四定”即定决策规则、定管理规程、定监督程序、定公开内容;“二评”即乡镇对村干部实施工作绩效满意度测评、村民对村干部进行信任度量化测评;“一创”即创建群众满意的村务监督委员会。在全面推行“四定二评一创”活动的基础上，于2011年实施了“群众满意的村务监督委员会”评选。2012年，在村务监督的基础上，进一步地实施组务监督员制度，在村民小组中设置组务监督员，监督组务公开工作。2012年6月11日，县纪委出台了《村务监督委员会主任考核办法 (试行)》。2012年7月16日，县委、县政府制定了《村务监督委员会履职细则 (试行)》，进一步地具体了监督内容，细化了监督程序，明确了监督行为规范，增强了村务监督委员会制度运行和村务监督的针对性、指导性和可操作性。2013年3月，在全县推行村务监督委员会主任“周三服务日”制度。2013年5月，在总结完善的基础上，正式出台了《村务监督委员会履职细则》。

第二，在推广和学习过程中的优化与完善。在学习“后陈经验”的过程中，浙江的一些地方结合实际做出了一系列再创新。比如，浙江嘉善县优家村制定了《村务公约》，明确村务监督委员会对村务决策、财务预决算、经济合同规范化、责任追究等方面进行监督。建德市出台制度明确村务监督委员会的职能定位、运行机制、考核办法、保障措施等工作制度。为保障村务监督工作真正落到实处，纳入统一、规范的制度化轨道，浙江省纪委等部门进行了深入调研，广泛地总结各地探索村务监督的经验。2010年8月，浙江省委办公厅、省政府办公厅联合印发《浙江省村务监督委员会工作规程 (试行)》，规定了村务监督委员会的性质、组织设置、成员的任职条件和终止条件、回避制度、工作职责和权利义务，明确了村务监督委员会的主要监督内容，制定了村务监督委员会的监督办法、监督程序、保障措施，等等。如此，一方面，从制度设计上进一步地完善了村务监督委员会制度，促进了村务监督的规范化;另一方面，从制度层级上提升到省级地方法规的层面，促使村务监督委员会制度转变为浙江省农村基层社会治理的一项法定制度。

2010年10月28日，全国人大常委会表决通过了修订后的《中华人民共和国村民委员会组织法》，明确规定“村应当建立村务监督委员会或者其他形式的村务监督机构”。这意味着“后陈经验”得到了国家法律的肯定，村务监督委员会制度进一步地得到了国家法律法规的保障，在全国范围内普遍推行，成为一项全国性的农村基层社会治理制度。与此同时，村务监督委员会制度的创新也得到了中央领导的高度重视和充分肯定。2011年2月1日，习近平作出批示:“建立村务监督委员会，规范村干部用钱用权行为，是密切干群关系、维护农村社会和谐稳定的积极举措，也是加强农村基层党风廉政建设和基层民主政治建设的一个有益探索。浙江在这方面的经验和做法可供借鉴。”此后，村务监督委员会制度在全国各地逐渐推行。各地在推行村务监督委员会制度的过程中结合本地实际积极探索村务监督的具体方式和途径，使监督更加到位、更加可行，制度更加优化、更加完善。比如，浙江诸暨市细化村务监督方式，打造村务质询机制;浙江宁波市镇海区对村务监督进行分工，强化监督岗位建设;浙江嘉善县全面推进“1+X”网格化村务监督工作;浙江庆元县建立村务质询监督责任追究制度;浙江天台县实行村务监督员“碰头会”制度。山东、江苏、四川、河南等地也有部分县市进行了农村监督委员会制度的探索，并取得了良好效果①参见《后陈村再调研:村务监督委员会经验尚待推广》，《领导决策信息》2007年第12期。。

根据对村务监督委员会制度发展与延扩过程的考察，不难发现，村务监督委员会制度不仅是一项当地农村长期坚持和持续发展的农村基层社会治理制度，而且是一项逐渐扩散和不断创新的农村基层社会治理制度。在坚持核心内容、主要原则和精神实质不变的前提下，从各地农村经济社会发展的具体实际出发，不断地创新完善和推广学习，促进了村务监督委员会制度创新的逐步延扩，显现出村务监督委员会制度旺盛的生命力。

三、村务监督委员会制度创新延扩的影响因素

作为一项农村基层社会治理的制度变革，村务监督委员会制度创新的延扩势必受到多种因素的共同影响。宏观地分析，最主要有:

1.创新的内容和性质

每一项农村基层社会治理创新均有其独特的内容，并因其内容不同而呈现为不同性质的创新行为，影响着创新的延扩。一般而言，那些反映民众普遍性要求的创新更具有可延扩性，具有强大的生命力;反之，难以实现实质性的延扩，缺乏生命力。

村务监督委员会制度的创新是对民众需求的一种特殊回应，是一种“需求—回应”型创新①卢福营、应小丽:《村民自治发展中的地方创新——基于浙江经验的分析》，中国社会科学出版社2012年版，第37页。，较好地体现了广大农民群众的意愿和利益。首先，后陈村之所以首创了村务监督委员会制度，本身主要源于广大农民群众强烈的村务监督要求。正是由于农村基层社会监督制度设置上的不完善，造成了村干部的行为失范和村务管理的无序，导致了村集体和村民的利益损失，引发了村民群众的强烈不满。后陈村村民群众以重复性、群体性上访，甚至暴力抗争等极端方式表达村务民主监督的需求，形成了有力的倒逼机制。后陈村曾经于2003年自发地组建了村财务监督小组，实施村务民主监督，但未能取得理想的实践效果。从某种意义上说，正是在此特殊背景下，后陈村所在的武义县纪委直接介入，推动了村务监督委员会制度的创新。其次，村务监督委员会制度创新的延扩也是基于广大农民群众的需求。后陈村面临的问题和挑战并非村庄的个别或偶然现象，村干部行为失范和村务管理无序及其由此造成的农民群众不满和抗议，在现阶段中国农村基层社会中具有相当的普遍性。比如，后陈村所在的武义县，在2000年到2003年间，共查处农村违法违纪案件153件，查处村干部123人②刘斌靖:《第三种权力:村务监督委员会》，《观察》2005年第16期。。2003年武义县纪委受理的状告村干部的信访案件达305件，占全县信访总量的95%。其中，重复上访的124件 (次)，越级上访的259件 (次)。村干部违法违纪及由此而造成的村民群众上访清楚地表达了农民群众对于村级民主监督的强烈需求，正是这种强烈的需求有力地支撑了制度创新的延扩。

2.创新的成本与收益

农村基层社会治理的制度创新及其延扩，无疑会受成本与收益的影响。一般而言，那些成本低、收益高的创新项目容易延扩;反之，可延扩性较小。成本与收益关系不仅是表达创新效率的一项重要指标，而且也是影响创新延扩的重要因素。一方面，成本的大小直接关系到创新活动的延扩。任何一项制度创新的延扩均需要付出一定的成本，无论是创新活动的持续还是创新的扩散均与其成本相关联。有些创新制度的实施要求有相当的人力、物力、财力做支撑，可能由于成本过高而难以延扩。其次，创新的收益也是影响创新可延扩性的一个重要因素。创新的收益可以有多种表现形式，诸如收入、权力、声望和安全等。如果一项制度创新会大幅度增加创新者的收益，这一创新制度就会持续下去;如果它有损于创新者的收益，则无法持续。同理，如若一项创新制度能够给复制者带来明显收益，那么就有可能被广泛地复制;反之，则不可复制。

从一定意义上说，农民群众不仅是农村基层社会治理创新的参与者，同时也是创新的承受者。农村基层社会治理的制度创新最终会落实到农民群众身上，因此民众对创新活动的认同度直接关系到创新的延扩。如若一项创新是农民群众能够承受的，而且能够给其带来利益和实惠，那么创新制度就会得到农民群众的广泛认同，因而具有深厚的群众基础，容易坚持和扩散。反之，如若一项创新不能给农民群众带来利益和实惠，或者超出了农村和农民的承受能力，那么有可能得不到民众的认同和支持，从而因缺乏群众基础而削弱其可延扩性。正是在这个意义上，农民群众的认同度成为嵌入农村基层社会治理创新延扩过程的重要变量。

实践表明，村务监督委员会制度是一项低成本、高收益的制度创新。这里我们以制度首创地后陈村为例分析。按制度规定，后陈村村务监督委员会由3人组成，3名成员的定岗误工补贴，主任每年480元、委员每年360元，总计1200元。加上其他的一些开支，后陈村集体每年需要为村务监督委员会支付的费用每年3000元左右①张磊:《村务监督与村民自治——浙江省武义县村务监督委员会的个案研究》，《中共杭州市委党校学报》2006年第3期。。但据统计，截止2013年，该村村务监督委员会建立9年来，共计审核纠正不规范票据42笔，拒付不合理开支3.8万元，为全村增收节支480多万元。不仅如此，通过村务监督委员会的监督，村庄治理转入有序轨道，创造了干部“零违纪”、村民“零上访”、工程“零投诉”、不合规支出“零入帐”的“四零”记录，并于2005年荣获了“全国民主法治示范村”等荣誉。在民主监督背景下，干群关系融洽和谐、村庄经济快速发展:村集体收入由2004年的20万元，增长到了2012年的340余万元。浙江省2009年实行村务监督委员会全覆盖后，当年纪检监察机关受理反映农村党员干部的信访举报数量同比下降6.71%，2010年又下降15.5%②颜新文等:《打造阳光村务——探访浙江村务监督委员会建设》，《今日浙江》2011年第7期。。可见，村务监督委员会制度创新及其延扩取得了显见的收益。

3.创新延扩的方式与手段

社会治理创新的坚持与扩散势必选择一定的方式和手段，方式和手段是嵌入创新延扩的重要变量。从村务监督委员会制度创新的延扩实践看，至关重要的是以下两个方面:

首先，创新延扩过程的互动方式。从一定意义上说，创新的延扩过程是创新者推广创新经验与创新承续者坚持发展创新经验、复制者学习创新经验的统一，创新推广者与承续者、复制者之间的互动关系是直接影响创新延扩过程的重要因素。在现有制度体系下，创新者与承续者、复制者都是相对独立的利益主体，彼此之间存在着一种“竞争——合作”关系。如果创新的坚持或扩散在业务或结果上与创新承续者、复制者形成利益竞争关系，那么有关创新信息有可能被人为阻隔，从而制约创新延扩;反之，如果创新的坚持或扩散在业务上或结果上与创新承续者、复制者形成共赢互利的利益合作关系，那么相关创新信息就会较畅通地在彼此之间流通和传播，从而促进创新的延扩。

从村务监督委员会制度的发展过程来看，创新者与创新承续者、复制者之间形成了较为复杂的“竞争——合作”关系，彼此之间虽有竞争，但更多地表现为合作共赢关系。在“后陈经验”的创制地武义县，是否继续坚持与发展村务监督委员会的创新，事实也需要经受利益的考量。由于村务监督委员会制度是全国首创，且4天后中央政府就出台了《关于健全和完善村务公开民主管理的意见》(2004年第17号文件)，“后陈经验”因此成为了健全和完善村务公开民主管理活生生的现实样本，形成了极大的利益空间。正是这一创新使后陈村和武义县成为了全国先进，得到了全国的广泛关注。村务监督委员会制度创新的承续者们清楚地认识到，坚持和发展村务监督委员会制度，既是广大民众的要求，也可以进一步地创造政绩，为自己和地方带来利益。故此，尽管村务监督委员会制度创新以来，后陈村级组织和武义县纪委等相关党政领导岗位已经历了多次换届，但村务监督委员会制度的延扩和再创新始终被视为后陈村和武义县的一张王牌，在工作中得到特别关注。十年中，后陈村和武义县在原有制度基础上不断自我完善，在坚持中逐渐地推动村务监督委员会制度的发展。同时，积极主动地向外推广和扩散。学习和复制村务监督委员会制度，既是回应农村和农民的强烈需求，又是响应中央政府的号召;既可以促进农村社会和谐与地方经济社会发展，又能够给地方政府带来重要政绩。故此，其他地方政府学习和复制村务监督委员会制度同样“有利可图”。正是在这种共赢互利的关系中，村务监督委员会制度的创新经验迅速得到了扩散。据不完全统计，村务监督委员会制度建立以来，先后有十多个省、市，数千人次主动地到武义县考察、学习“后陈经验”。

其次，创新的制度化水平。制度化水平包含两个维度:一是将创新的成果“文件化”的频率，二是“文件化”的效力等级③傅金鹏、杨继君:《我国地方政府创新的可持续性:影响因素和对策》，《理论导刊》2010年第12期。。创新的制度化水平与规范性文件的频率和效力等级呈正相关性。如果有关部门能不断地用规范性文件巩固一项创新的成果，那么制度化水平就高;如果这些规范性文件的效力等级相对较高，那么制度化水平也相应提高。制度化水平高，意味着创新的延扩过程得到了强有力的“制度”支持，可延扩性就强。

自后陈村建立第一个村务监督委员会以来，武义县党政部门就坚持和完善村务监督委员会制度先后下发了《村务监督委员会履职细则》等十多个重要文件。浙江省党政部门下发了《关于完善村级民主监督组织，加强村级民主监督试点工作的意见》、《村务监督委员会工作规程 (试行)》、《关于进一步加强村务监督委员会建设的意见》、《关于落实村务监督委员会主任基本报酬的意见》、《村务监督委员会主任工作职责 (试行)》等重要文件。2010年，《中华人民共和国村民委员会组织法》肯定了村务监督委员会制度创新成果，明确村一级必须设立村务监督委员会或其他村务监督机构，负责村级民主监督工作。显然，无论从文件的频率还是文件的效力等级看，村务监督委员会制度创新都得到了强有力的制度支持。这些制度一方面促进了制度的逐步完善，使之具有更强的可操作性和更高的可复制性;另一方面成为一种特殊的动力，推动制度创新的延扩。正是借助于这些制度的支持和推动，后陈首创的村务监督委员会制度才得以持续发展，并迅速有效地向外扩散。

4.上级政府的态度

目前，中国实行单一制政体，实行自上而下的权力授受制度和下级服从上级的管理原则，形成了一种独特的压力型体制，上级政府和官员的意志、态度对于下级和基层群众的行为具有极大的影响力。正是在这种独特的体制背景下，地方创新的延扩很大程度上依赖于上级政府及其领导的态度和权力。实践证明，上级的肯定与支持会极大地促进创新的延扩;反之，如若上级持怀疑或否定态度，则创新往往难以持续和扩散。故此，创新者时常会以获得上级领导的肯定和批示为荣，并转化为坚持和推广创新的强大动力。

上级政府的层级与权力也因此成为影响创新延扩的重要变量。“权力是根据自己的目的去影响他人行为的能力，也就是说，权力是一种力量，依靠这种力量可以造成某种特定的结果，使他人的行为符合自己的目的。”①毛寿龙:《政治社会学》，中国社会科学出版社2001年版，第26页。一般来说，政府的层级越高，其权力越大。但在同级政府的各部门中，由于职能不同，其实际权力也会表现出差异性。在实践过程中，一项创新越是得到更高级别政府和权威政府部门及其官员的关注和肯定，创新经验越容易被他人接受，从而转化为一种特殊的驱动力，促进创新的坚持与扩散。十年来，后陈首创的村务监督委员会制度，由于其良好的绩效得到了上级政府及其官员的高度关注和肯定。具体表现在:

第一，后陈所在的武义县党政部门和领导采取各种措施和方式积极推动，从而使这项创新在几个月内迅速地在全县范围内推广，并得到持久坚持与持续发展。同时，借助各种形式的宣传，有效地推动了村务监督委员会制度创新经验的向外扩散。

第二，上级政府和领导高度关注和充分肯定“后陈经验”。武义县所在的金华市、浙江省党政部门分别组织了村务监督委员会制度创新的专题调研。中央、省、市各级领导纷纷到后陈和武义考察创新经验，对“后陈经验”做出高度评价。习近平总书记在浙江主政时，曾于2005年亲自到后陈调研，对村务监督委员会制度创新给予了充分肯定，并做出专门批示。2011年2月，习近平、贺国强、回良玉、李源潮等中央领导相继作出批示，高度肯定浙江农村建立村务监督委员会的实践成果。

第三，后陈村和武义县因村务监督委员会制度创新获得了各级各类政府奖励十多项，其中最有代表性的是:2005年后陈村被评为“全国民主法治示范村”，2007年村务监督委员会创新被评为“全国村务公开民主管理制度创新奖”，2009年武义县被评为“全国村务公开民主管理示范县”。

第四，中央和上级地方政府以法律和正式文件的形式肯定“后陈经验”，并通过行政方式积极推广。比如，2010年全国人大常委会审议通过的《中华人民共和国村民委员会组织法》，肯定了村务监督委员会制度创新，明确规定村应当建立村务监督委员会或其他形式的村务监督机构。2005年5月18日，金华市委在武义召开村务公开民主管理会议，会议要求在全市范围内全面推广“后陈经验”。浙江省委、省政府专题研究村务监督委员会工作，下文推广“后陈经验”，并于2010年8月在全国率先出台《村务监督委员会工作规程 (试行)》。

后陈的村务监督委员会制度创新正是在各级政府肯定中得以在本地坚持与发展，并逐渐地向外扩散，呈现出强大的可延扩性和生命力。

5.社会的关注度

创新的延扩与社会关注度呈正相关，社会关注度包括媒体报道、学界研究等。应当说，在当前的创新环境下，媒体报道和学者研究体现了政府意志和主流价值，反映了民众意愿，同时又具有传播的广泛性、研究的客观性等特点，能够形成独特的舆论氛围，构成影响创新延扩的重要因素。

2004年8月12日《南方周末》上刊发《中国基层民主迈向“后选举”门槛》一文，首先报道了后陈村村务监督委员会制度创新的情况。随后，中央电视台、《人民日报》、新华社、新华网等数十多家中央及地方媒体多次报道和介绍了“后陈经验”。高校和各类研究机构的专家、学者纷纷到后陈村和武义县实地调查，在此基础上发表了数十篇专题论文或调研报告。媒体的报道和学者的研究对于村务监督委员会制度创新的延扩发挥了特殊的作用。

首先，媒体的广泛、深入报道和学者的调研、交流扩大了“后陈经验”的社会影响，使后陈首创的村务监督委员会制度迅速成为远近闻名的农村基层社会治理制度创新的典型，从而形成一种有助于“后陈经验”延扩的舆论环境，促进后陈和武义县坚持和完善村务监督委员会制度，上级政府推广“后陈经验”，其他地方学习和复制村务监督委员会制度创新。

其次，媒体广泛、深入的报道和专题介绍，促进了村务监督委员会制度创新的信息传播，为创新经验的学习和复制提供了便利，从而促进村务监督委员会制度创新的扩散。

再次，媒体特别是学者们对“后陈经验”的调查研究和经验总结，有助于加深对村务监督委员会制度创新的认识，也能够为有关部门优化和完善村务监督委员会制度、各地学习和推广“后陈经验”提供有益的理论指导。