精编立法计划 落实立法规划——市人大常委会2014年度立法计划解读

文/沈启帆

精编立法计划落实立法规划——市人大常委会2014年度立法计划解读

文/沈启帆

2 0 13年11月中旬，编制立法规划的声音犹在耳畔；2014年度立法计划的编制工作又紧锣密鼓。立法计划是对每一年度常委会立法工作的具体安排，是对本届常委会五年立法规划的细化落实。为保证《中共上海市委转发<中共上海市人大常委会党组关于上海市人大常委会五年立法规划（2013-2017年）的请示>的通知》（沪委发〔2013〕17号）相关精神的有效落实，保证2014年度常委会立法工作的有序开展，科学编制常委会年度立法计划必不可少。

数月以来，经过大量扎实细致的工作，《上海市人大常委会2014年度立法计划》已于2月25日在市十四届人大常委会第十一次会议上审议通过。此次立法计划的编制过程和计划项目的安排，呈现不少特点和亮点。

立法计划与立法规划一脉相承

五年立法规划的有效实施，有赖于年度立法计划的科学制定，同时，五年立法规划的出台也为年度立法计划的编制奠定了良好基础，市委17号文件在同意并转发五年立法规划的同时，也为编制好2014年度立法计划、加强和改进今后立法工作提出了明确要求。为此，常委会在编制2014年度立法计划时，严格以五年立法规划为依据，从编制工作到项目安排，都与立法规划一脉相承。

在指导思想上继承编制立法规划时的有关要求。在制定年度立法计划编制工作方案时，常委会以切实为本市经济社会又好又快发展提供法制保障为目标，提出“以邓小平理论、‘三个代表’重要思想、科学发展观为指导”，“坚持‘创新驱动、转型发展’的总目标”，“发挥人大在立法工作中的主导作用，加强立法工作的组织协调”，“坚持科学立法、民主立法，切实加强本市各领域立法的均衡发展”等指导思想。这一指导思想继续秉持了编制立法规划时的科学理念，同时体现了全面贯彻党的十八届三中全会和市委十届五次会议精神的新要求，在指导思想上落实五年立法规划。

在工作节奏上与立法规划的编制和落实紧密衔接。11月中旬，常委会党组就五年立法规划编制工作情况向市委作专题汇报，与此同时，常委会启动了2014年度立法计划的编制工作。市委于12月4日下发通知，转发了常委会关于五年立法规划编制工作情况的请示，根据五年立法规划的内容和市委在转发通知中对今后立法工作提出的明确要求，常委会又于12月11日及时召开了“市人大常委会立法工作会议”，传达了市委17号文件精神，分析本市立法工作面临的新形势，同时对开展2014年度立法计划编制工作进行动员，对做好2014年度及今后本市地方立法工作作出部署。因此，立法计划编制工作实现了与立法规划贯彻落实工作的紧密衔接。

在项目安排上以立法规划的主要内容为重要依据。立法规划是对未来五年本市地方立法工作的预期安排，规划编制工作经历了调查研究、分析梳理、协调论证、审慎决策的严密过程，坚持了严格的立项标准，规划项目的遴选具有相当的科学性和坚实的民意基础，因此，立法规划对于今后立法工作和年度立法计划的编制工作具有很强的指导意义。同时，规划编制过程中的深入研究为立法计划的编制提供了详实的数据支持，各方就规划项目的反复协商为立法计划的编制奠定了良好的共识基础。有鉴于此，常委会明确提出，2014年立法计划项目应当在立法规划确定的立法项目中遴选。其中，立法计划正式项目，原则上在五年立法规划编制工作中市政府和市人大专门委员会建议2014年提请常委会会议审议的立法项目中遴选确定；预备项目，主要在五年立法规划编制工作中市政府和市人大专门委员会建议2015年提请常委会会议审议的立法项目以及立法规划中的其他项目中遴选确定。由此确保了立法计划在项目安排上全面贯彻落实立法规划。

从项目筛选到布局全面体现科学性

科学立法就是要求立法准确反映和体现所调整社会关系的客观规律，同时遵循法律体系的内在规律。也就是说，科学立法的核心，在于立法要尊重和体现规律。在编制年度立法计划过程中，常委会力求全面把握经济社会发展的客观规律、法律体系不断完善的规律和立法工作的自身规律，实现科学立项，推进科学立法。

以本市改革发展的需求为导向，实现各领域立法的均衡发展。进一步发挥立法的引领和推动作用，是法律体系形成后进一步做好立法工作的新要求、新任务，为此，常委会在立法计划编制中坚持问题导向、需求导向，在精准把握本市各领域改革发展的法制需求的基础上，科学确定立法项目。常委会2014年度立法计划主要按五大板块安排了立法项目：一是为本市民主政治发展提供法制保障的项目，如实施《代表法》办法、关于代表议案的规定、关于代表书面意见的规定、预防职务犯罪若干规定（暂定名）；二是为本市创新驱动、转型发展提供法制保障的项目，如中国（上海）自由贸易试验区条例（暂定名）、旅游条例；三是为本市加强和创新社会管理提供法制保障的项目，如关于市人民政府制定规章设定行政处罚罚款限额的规定、人口与计划生育条例、教育督导条例（暂定名）、集体合同条例；四是为本市促进民生改善提供法制保障的项目，如老年人权益保障条例、精神卫生条例、消费者权益保护条例；五是为本市城市建设和维护城市公共安全提供法制保障的项目，如建筑市场管理条例、防汛条例。

以法律体系不断完善的需求为导向，处理好立法与修法的关系。立改废并举是立法工作从对数量的追求转向对质量的追求后，立法工作中一直强调的原则。在中国特色社会主义法律体系形成后，各领域法律法规基本健全的情况下，面对经济社会不断发展和法律体系自身不断完善的需求，对已有法律法规的修改成为新时期立法工作的重要任务。为此，常委会在编制立法计划时，强调科学运用不同立法方式，适应不同立法需求和任务，增强立法的协调性、及时性、系统性。常委会2014年度立法计划共有正式项目15件（不含2013年度结转的4件项目），其中新制定3件，修改12件，修改已有法规的比率占到立法计划正式项目总数的80%，修改法规的力度可见一斑。

以立法工作自身的特点和要求为导向，在立项论证中发挥好人大主导作用。旺盛的立法需求和有限的立法资源之间的矛盾一直存在于立法工作中，用好立法资源、把好项目入口关，让进入立法计划的项目真正反映经济社会发展需求，让最终出台的法规立得住、行得通、真管用，需要在立项环节发挥人大主导作用，为此，常委会建立并完善了立项论证制度。在以往工作经验的基础上，编制2014年度立法计划时，常委会进一步强化立项论证的刚性，将联合论证的做法从个别存在重大分歧意见的项目推广到所有拟列为正式项目的申报项目，按照不同领域，共召开六次联合论证会，人大法制委和有关专门委员会、常委会法工委、市政府法制办、项目建议单位、市人大代表和有关领域专家等各方面人员参加会议，充分论证立法的必要性、可行性，研究立法拟解决的核心问题、立法可选用的恰当体例等，并提出论证意见，由常委会法工委汇总后形成论证报告，作为立项与否的重要依据。同时，在立法计划正式通过后，常委会还将首次以“立项通知书”的形式将立项情况和下一步工作要求明确告知起草单位。从而在实现科学立项的同时，保证科学的立项结论得到有效落实，最终产出高质量的地方性法规。