我国政府绩效评估中公民参与的困境及对策

马正立

摘 要：我国始于20世纪90年代着手研究政府绩效评估，之后，我国学者对公众参与政府绩效管理进行了积极的探索，然而相关活动的研究探讨仍处于起步探索阶段，对以公民为主体的政府绩效评估体系还缺少系统、深入的研究。因此，在我国各级政府的绩效评估活动中，积极探索公民参与政府绩效评估的有效方式和途径，不断拓宽公民参与渠道，对于公民个人和政府建设都有积极重大的意义。

关键词：公民参与；绩效评估；现实困境

中图分类号：D63 文献标志码：A 文章编号：1002-2589（2013）35-0011-02

一、政府绩效评估与公民参与

（一）政府绩效评估及公民参与的基本内涵

公民参与，通常又称公共参与、公众参与，是指公民以社会群众、社会组织、单位或个人等方式作为主体，通过各种合法方式参与政治生活的行为，或者公民试图影响公共政策和公共生活的一切活动[1]。公民参与的主体是公民，是一种旨在影响政府决定的活动。公民参与是有计划、有目的的行为，通过政府各部门及相关单位与公民之间进行双向交流，使公民成为政府行政的主体之一，参加决策过程，有效化解公民和政府之间的冲突。

政府绩效评估，就是运用科学的方法、标准和程序，对政府机关职能履行、工作效率、公共责任和公民满意度等方面加以分析与评价[2]。政府绩效评估的过程涉及不同的环节、范围或广度，是一个公民广泛参与的动态过程。广大人民群众作为政府的服务对象，对政府服务的满意度是最有发言权的，因此，公民参与政府绩效评估具有必然性。

（二）政府绩效评估中公民参与的功能

公民参与是我国民主政治发展进步的中具体体现，在我国各级政府的绩效评估活动中，公民参与政府绩效评估对于公民个人和政府建设具有重大意义。

首先，公民参与政府绩效评估有利于公民权的实现。评估过程中，公民有意识提出自己的愿望和诉求，促使政府完善相关政策更符合公民利益。通过积极地参与，表达自身利益诉求，行使民主权利，享受真正的主人翁地位。政府可以依据公民的意见及时发现政策偏差并及时纠正，从而使政策更加科学有效，符合公民利益。

其次，有利于增强政府合法性及民主执政理念。公民参与政府绩效评估可以增强评估过程的透明度，增强广大群众对政府的认可度，同时政府的权威性、合法性和可信任性也得到进一步增强。民主作为现代社会的核心价值理念，已经成为国家的一个合法性基础[3]，公民参与政府绩效评估过程也是公民行使自己民主权利的过程，可以凸显民主执政理念。

再次，可以促进绩效及目标实施。公民作为政府服务的对象参与评估，可以督促政府更好地实现其施政目标，使评估主体丰富化，可以促进政府绩效的提高。此外，通过对公民评估政府绩效结果的反馈，就能找到政府的服务与公民需求之间的实际差距，为政府提高服务水平和质量提供了依据，有助于政府绩效的不断提高、目标的有效实施。

最后，可以促进评估结果的有效性。公民参与政府绩效评估为政府绩效评估注入了新鲜的活力，以公民公正客观的角度参与评估过程，使多了一份监督与保障，可以使评估的各个环节得到有效地监督，提高了政府收集信息和回应公民需求的能力，保障绩效评估过程的科学化、规范化，使评估结果的有效性增强，避免绩效评估流于形式。

二、我国政府绩效评估中公民参与困境分析

受到各种因素的影响和制约，公民参与政府绩效评估仍面临严峻的困境，这些因素具体可概括为以下几方面。

（一）主体困境

1.公民的参与意识较低

中国的传统政治文化中所提倡的“恪守庶民不预政务”的观念在今天仍有消极影响，它使得公民无意或者根本不愿意参与政治活动。由于长期受“官本位”思想的影响，公民普遍畏官，民主意识薄弱，即便某些公民有表达自己意愿或建议的想法，也会被政府悄然扼杀。而且，公民参与政府绩效评意识的提高还受到文化水平的限制，当前我国仍有一些地区人民的平均文化程度还很低。加之，长期以来对公民参与意识的严重忽略，也使得公民参与意识较低。

2.公民的参与能力不强

公民参与政府绩效的能力还不强，由于缺少对参与资格和参与程序的清楚了解，以及对于自己在社会生活中的地位和作用的认识，还不够，短期内独立自主的人格形成很难。此外，由于政府绩效评估是一项系统工程，需要专业的评估技术和知识。公民参与政府绩效评估要具有专业的评估知识，而一般公民因受其自身文化素质及对政府各项行为理解能力不足等因素的影响，在知识结构、专业素质、工作能力等方面与在开展评估工作实际中公民参与的能力与参与要求不符，评估主要依赖主观判断，致使公民不能成为专业的评估主体。

3.公民参与的程度不高

我国政务公开制度还不完善，政府工作中的信息具有一定程度的封闭性，这使公民很难获得充分的信息资源，致使公民认为政府工作太过神秘，降低了公民参与的积极主动性。另一方面，我国部分地区的社会经济发展水平还不高，偏远地区的物质生活条件制约了那些公民参与评估的广度和深度，对某些公民来说提高生活质量是亟待解决的问题，很多公民没有精力参与评估，从而放弃了参与评估的权利与机会。此外社会上普遍存在的“搭便车”的心理和现象，进一步降低了公民的参与热情。

（二）制度及机制困境

1.公民参与政府绩效评估的沟通机制不完善

目前我国政府绩效评估中“如何畅通参与渠道、规范参与行为、保证参与实施”等诸多方面的制度和机制并不健全，尤其是欠缺有效的沟通交流机制。政府与公民之间的信息沟通受限，政府不了解公民的真正需求，公民也不了解政府的施政行为。这就使得参与的形式、方法、渠道等都没有具体的规定，公民不知该如何评估，以及在与公民的沟通交流中，经常封闭各种信息，使政府与公民沟通受限，严重挫伤了公民参与的积极性，公民不想、不敢、甚至不易参与到评估的活动中来，使得公民参与流于形式。

2.公民参与政府绩效评估的程序复杂

政府绩效评估是一个复杂的工程，涉及诸多方面，包括确定评估部门和项目、制定评估计划、选择测评因素和方式、对相关人员进行培训、统计和比较评估结果等。公民参与政府绩效评估，需要细致的统筹安排和科学的评估程序。而我国目前开展的公民评议政府活动，范围太宽泛、内容太庞杂，大多数缺乏详细、科学的规划，容易造成公民参与政府活动的程序失当、结果失真，达不到公民参与，提高政府绩效的最终目的。

3.公民参与政府绩效评估流于形式

公民参与政府绩效评估活动，通常只在政府绩效评估程序的中间过程中，政府部门才象征性的与公民有少量互动，而在绩效评估方案的制定、评估结果的反馈审核中都几乎不见公民参与。公民参与政府绩效评估只见形式而缺少实质效果，政府绩效评估中只公开公民参与的行为过程，而封闭包含公民意见的评估结果，政府对公民参与缺乏及时回应和反馈。或者说公民是否参与的结果都是一样的，甚至还可能起到反方面的效果。

三、完善政府绩效考核中公民参与途径的措施

（一）提高公民参与政府绩效评估的素质

1.强化公民参与的意识

要想提高公民的民主参与意识，同时，通过大力宣传和教育来提高公民的文化素质和政治素质，剔除传统政治文化中消极思想的束缚，努力营造有利于公民参与政府绩效评估的政治文化氛围，培养公民的政治参与意识和民主精神意识，使公民真正具有当家做主的主人翁意识，充分认识到积极的政治参与是实现其民主权利的基本途径，它既是一种价值，也是公民的一种美德，从而始终保持高涨的参与热情[1]。而且还要保证公民在参与中拥有真正的话语权，为公众建立参与政府绩效评估的信心。

2.提高公民参与评估的相关知识和技能

针对目前我国公民参与政府绩效评估随意性较大的现实，在政府绩效评估前，要向公民传授有关绩效评估方面的知识和技能，通过宣传让公民真正掌握绩效评估的知识和技能，提高公民评估的基本能力，使公民可以通过理性思维的运用来评估政府绩效。此外，还要大力发展经济，提高公民的生活水平，使他们能够通过网络媒体了解政府信息，如绩效评估方案政策制定、程序的运行等，使公民真正有能力参与到政府绩效评估中来。

3.提高公民参与政府绩效评估的主体地位

针对目前我国的物质生活条件制约了公民参与政府绩效评估这一现状，必须加强经济建设，保障公民的基本生活水平，同时加强交通和通讯等基础设施的建设，保障公民参与评估的条件。必须确立公民评估的主体地位，“公共管理者必须首先要运用各种方法界定相关公众，包括政府引导的自上而下的方法和源于公民的自下而上的方法”[4]。使公民在评估中拥有真正的发言权，从被动的公共服务接受者转变为主动的决策共享者和信息供给者，

（二）健全公民的参与机制

1.完善公民参与政府绩效评估沟通机制

公民参与政府绩效评估客观上要求建立这种保障官民之间有效沟通的机制，使政府了解公民的真正需求、公民理解政府施政意图，达到民主行政的目的。并使沟通交流机制与信息公开和结果展示机制共同发挥作用，畅通公民参与渠道，在评估过程中，把自上而下和自下而上的两种评估方式结合起来，使评估结果更客观，保障公民参与政府绩效评估活动的顺利进行。政府还可采取多种形式加强与公民的联系，如听证会、媒体宣传、民意调查和运用网络技术等来促进政府与公民的沟通与交流。

2.完善公民参与政府绩效评估的程序

公民参与政府绩效评估的程序是否规范直接影响到公民参与评估的有效性。评估之前要进行前期规划，评估部门和项目的确定、评估主体的界定、评估程序的设计都要规范，而且测评因素和方式要尽量简单，少用学术用语。同时，要加强评估信息的搜集整合，充分利用各种有效手段收集相关的信息，加强与公民的互动合作，对公民反馈的评估信息要给予及时地反馈，并给予适当的解释和说明，避免挫伤公民参与评估的积极性。

3.建立广泛的信息公开机制和评估结果展示机制

为保障政府绩效评估结果符合的公平、公正、公开原则，建立广泛的信息公开机制和评估结果展示机制是政府绩效评估中必不可少的。政府要保障信息的公开、全真和有效，提高政府绩效质量。公民对政务信息的掌握程度影响着公民对政府绩效评估的准确度和全面性，公民掌握的信息资源越多，对政府绩效的评价结果就越客观。对于评估结果，政府应对公民意见给予重视和及时的反馈，适时发现并满足公民的正当要求，保障公民参与政府绩效评估的热情和公民参与政府绩效评估的有效性。

参考文献：

[1]俞可平.公民参与的几个理论问题[J].学习时报，2006，（12）.

[2]杨钊.服务型政府绩效评估中的公民参与问题研究[D].长春：吉林大学，2009：10.

[3]邓琼.政府绩效评估中的公民参与[D].湘潭：湘潭大学，2004.

[4]约翰·克莱顿·托马斯.公共决策中的公民参与：公共管理者的新技能与新策略[M].孙柏瑛，译.北京：中国人民大学出版社，2005：53-57.