我国征收宠物消费税的法律思考

2014-04-26赵亮

经济师 2014年3期

赵亮

摘要：在我国不断深化税收体制改革的前提下，为了抑制越来越严重的宠物问题，宠物税法律制度的制定应逐渐提到日程上来。根据税法的一般原理，结合宠物税的自身特点，可以明确宠物税应属于消费税类，即宠物消费税。在充分论证宠物消费税征收的正当性和必要性的前提下，以税法的构成要素为依据，来思考我国宠物消费税征管法律制度的设计是十分必要的。

关键词：宠物消费税正当性必要性宠物消费税征管

中图分类号：D922.229 文献标识码：A

文章编号：1004-4914（2014）03-093-02

随着市场经济的高速发展，人民生活水平不断提高，饲养宠物的行为在我国已经是司空见惯。最新数据显示，中国宠物狗的数量已达一亿只以上，和10年前相比，数量增长了百分之五百。{1}饲养宠物固然能够带给人们一定的益处，如：缓解压力、增进交流、丰富生活等。但是，随着宠物数量的不断增加，已经引发了日益严重的社会问题。几年前，关于低保户能否饲养宠物的问题的讨论就十分激烈，近年来几起宠物恶性伤人事件，{2}又激化了宠物饲养者和其他公众之间的矛盾。如何处理这一问题也是政府面临的一个难题。对于此，各地的地方性法规规章规定不一，往往也难以真正执行。有的地方甚至干脆用行政命令的方式解决问题，这是与经济法理念相冲突的，而且也难以得到动物保护主义者的理解，在实际中极难推行下去。税收一直是国家对经济进行宏观调控的有力杠杆，更多的将其用于解决社会问题，应是我国在新时期赋予税收的新职能，这也是推进我国法治化进程的有效途径。基于此笔者认为，通过税收法律来应对饲养宠物所引发的社会矛盾，应该是解决该问题的一剂良药。

一、征收宠物消费税的正当性

近年来“月饼税”、“豪车税”、“燃油税”等提法不绝于耳。有些是媒体的炒作，如“月饼税”就是个人所得税（单位发放的月饼为个人实物所得），豪车税就是消费税（拟将豪车作为消费税税目）；有些确实可以成为新税种，如燃油税，但是实践中出于简化税制的需要，我国仍将其定性为特种消费税。因此结合我国实际情况，对于饲养宠物征税不宜开征新税，而应当在消费税改革中将其纳入消费税的征收范围，成为消费税的税目，即宠物消费税。理由如下：

1.宠物过度消费存在危害。宠物过度消费会对人类健康、社会秩序和生态环境造成危害。如前文所述，目前我国仅宠物犬就有约一亿余只，较10年前增长了10倍。宠物数量的增长如此迅猛，引发了一些社会问题。根据最新数据显示，武汉市一年近8万人被猫狗咬伤，{3}潍坊市每年被宠物犬咬伤人数超7万。{4}这不仅危害了相关人员的身体健康，甚至有可能导致狂犬病的大规模蔓延。另外，由于饲养群体有关意识的缺乏，致使部分居民区的宠物噪声常年不绝于耳。住宅区，甚至校园也会经常出现被遗弃的宠物。宠物的毛发、排泄物在公共场所并不少见。这些行为既导致了宠物饲养者与其他公众紧张的关系，又引发了生态环境问题。政府基层组织和物业公司调解式的管理力度不够，收效甚微。

2.部分宠物已成奢侈品。宠物本非生活必需品，这从字面意义就可看出，毋庸赘言。但是，随着社会经济的不断发展，宠物市场日益繁荣，部分宠物已经完成了从高档品到奢侈品的“华丽转身”。以藏獒犬为例，一只成年藏獒犬的售价在几十万到上百万元人民币不等。奢侈品历来是消费税的重点征收范围，而且我国长期以来消费税的征税范围较为狭窄，{5}因此，适时在消费税中增加宠物这一税目完全符合消费税的应有之意。

3.具有财政意义。当宠物经济成为经济领域的一个新名词时，这股力量就不容忽视。以上海为例，据不完全统计，仅每年养犬的费用就高达6亿元。{6}随着宠物用品、宠物美容、宠物医疗、宠物摄影等业务不断发展，宠物行业的经营体系也已经逐步形成，宠物经济这块蛋糕可谓是越做越大。据统计，目前中国宠物经济的市场潜力至少达370亿元人民币，且成快速增长趋势。专家预测，目前我国宠物经济市场潜力至少能达到650亿元人民币。{7}这对于增加我国增值税、营业税，乃至关税的收入都起到了很大的作用。但是，对于宠物经济的核心——宠物，却没有相应的征税，这是不合适的。因此，开征宠物消费税符合当前的经济形势，有利于增加财政收入。

二、征收宠物消费税的必要性

1.遏制宠物数量。遏制宠物数量的不正常增长是我国一项重要的民生问题，宠物饲养成本低——宠物数量增加——宠物引发问题增多，是宠物数量不正常增长的主要诱因之一，通过行政干预控制解决，虽然一时效果明显，但容易引发宠物饲养者的强烈抵触情绪，甚至可能会影响宠物产业的经济效益。开征宠物消费税以经济税收杠杆为依托来遏制宠物数量，既符合市场经济的规律，又有利于促进宠物产业体系的良性循环发展，解决了宠物数量问题的根源，势必对遏制宠物数量，解决宠物引发的相关问题起到良好的作用。

2.保护宠物。目前，我国被遗弃宠物的数量正不断增加，这可能是由于多种原因导致的，比如：宠物生病饲养者不愿再饲养、乔迁新居导致宠物饲养不便、饲养者发生变故无法饲养宠物等等。遗弃宠物不仅给人类自身带来了种种问题，而且对宠物本身也带来了更大的伤害。宠物与野生动物不同，对人类有较强的依附性，一旦遭到遗弃几乎就等于走向死亡。幸存的一些也只能栖身垃圾场所觅食，生存极为艰难，这种情形在一些落后的发展中国家尤为普遍。一些政府无力为这些被遗弃宠物提供收养场所，主张对其实行安乐死，这又遭到了动物保护主义者的激烈反对，但是这些热爱动物的人们也拿不出好的解决方案，个别人自行收养被遗弃宠物，由于无法达到指定标准，也备受社会争议。所以应当对饲养宠物课以重税，这样有利于提高饲养宠物的“门槛”，从源头上减少宠物被遗弃的可能性。

三、宠物消费税法律制度设计构想

1.宠物消费税纳税人。宠物消费税纳税人应为宠物的饲养者——所有人，即拥有宠物的自然人、法人和其他组织。如无法确定宠物所有人，应先由宠物的管理者先行代缴，事后可向宠物的实际所有者进行追偿。当然，经合法程序成立的公益性宠物收养机构不是狭义宠物税的纳税人。此外，由于宠物消费税的纳税人较为零散，扣缴义务人应该在缴纳税款过程中发挥重要的作用。宠物登记机关应该当仁不让地扮演扣缴义务人的角色，履行代收代缴宠物税的义务，这也是其能够顺利征收的重要保障。

2.宠物消费税课税对象。宠物消费税的课税对象自然是宠物。到底什么是“宠物”？目前，世界上广泛承认的法学意义上的动物分类中将宠物归为陪伴动物，是指陪伴人类的已经被驯化或特殊处理的生物，包括宠物蛇、宠物狗、宠物猫、宠物蜥蜴、宠物猪及家庭饲养的宠物金鱼、热带鱼等。{8}那么，再具体到税收法律制度中，宠物该如何界定呢？这就应该先将动物做一个分类，从这个意义上来说，笔者认为动物可以分为野生类动物（如老虎，狮子）、实验治安类动物（如实验白鼠，警犬）、经济类动物（如农业养殖的牛羊）和宠物动物。因此可以得出这样的结论：首先，宠物税的课税对象必须是动物，对于所谓的植物宠物，电子宠物不能征收宠物税。其次，必须是动物中的宠物动物，其它类动物也不能征收宠物税。如动物园里的老虎，农业养殖的水貂等。

宠物消费税中宠物既然作为消费税的税目，也应遵循消费税一般规律，通过列举方式在消费税法律规范中表现出来。但应该遵循两个标准：一是宠物的攻击性和危害性。宠物消费税征收的主要目的就是遏制宠物的过度消费，防止其对人类健康、社会秩序和生态环境造成损害，重点强调税收的社会职能，所以这个标准是第一位的。当然关于攻击性和危害性的认定，需要公安部、农业部等有关部委配合进行。二是宠物的价格。当然这主要是针对已进入高档奢侈品行列的部分宠物。

3.宠物消费税税率。由于宠物消费税的征收首要是为了维护相关的社会秩序，所以在税率的设计中也应重点考虑这一问题。因此，一旦宠物被认定为具有攻击性和危害性，无论其是否属于奢侈品性质的高价宠物，都应适用定额税率加比例税率。因为具有攻击性和危害性的宠物未必价高，所以先以定额税率保障调节力度，然后再适用定额税率兼顾其价格因素。如果宠物只具有高价的奢侈性特点，可按奢侈性消费品的一般情形只适用比例税率。综上，宠物消费税税率可对应两类宠物，即甲类宠物（具有攻击性和危害性，或兼具高价奢侈性）适用定额税率加比例税率，实行复合计征；乙类宠物（只具有高价奢侈性）适用比例税率，实行从价计征。

4.宠物消费税税收优惠。关于宠物消费税的税收优惠，我们应本着税法的一个基本精神，即有关公益性事业可以进行税收减免，如导盲犬的销售就应当对其宠物消费税进行减免。除此之外，我们还要考虑宠物的实用性。比如，游牧区的牧民牧羊犬的饲养，就应当减免宠物消费税的征收，甚至可以将专门用于放牧的牧羊犬认定为农具，而非宠物，因此可以不征收宠物消费税；又比如，农村看门犬的饲养等，也可酌情减免宠物税。其他一般情形下宠物的买卖，为普通性消费，不宜减免。

5.宠物消费税的征管。对于消费税来说，依据《中华人民共和国税收征管法》由国税机关征收，宠物消费税也不能例外。但是，主要应由宠物登记机关代收代缴。当然这在操作起来是存在一定难度的，但是这不能够成为拒绝开征的理由。我们可以利用以下方式解决实际操作中的困难：（1）完善宠物登记制度。目前，我国有关宠物登记制度仅规定于各直辖市以及较大市关于养犬的地方性法规和规章之中，并无全国统一立法，这是极为不妥的。各地登记制度不一致，大量危险性宠物排除在登记制度之外，对宠物管理极其不利。鉴于目前实际情况最好能由国务院出台一部有关宠物的行政法规，其中包含登记制度。如果时机尚不成熟，至少应由公安部出台部门规章确定宠物登记制度，至少应涵盖应税宠物。（2）代收代缴为主，自行申报为辅。在制定了完善的宠物登记制度的前提下，宠物登记机关作为扣缴义务人，能够代收代缴大部分宠物税。实践过程中，常常由于税务机关和有关行政机关的利益之争，导致一些税种不能顺利开征。宠物消费税的征收，势必意味着大部分关于宠物的收费就要取缔，但是我们也要考虑行政机关工作的成本，可在宠物消费税形成的财政收入中对相关行政机关有所倾斜，以加强代收代缴工作。对于尚未登记的宠物要求饲养者到辖区国家税务机关自行申报纳税。总之，没有完税凭证的宠物为“非法宠物”，饲养者不能为宠物办理合法手续。（3）广泛听证，试点征收。宠物消费税的征收并不会给我国的经济运行带来太大影响，但是会直接对宠物饲养者发生作用。其影响了一部分人的利益，有可能在社会上引发一定的争论，甚至会出现阻碍。前些年，关于低保户能否饲养宠物的问题就引发了不小的风波，最后有关地方政府纷纷取消了低保户不能养宠物的规定。虽然法律规范不同于行政命令，但是为了防止一些人拉大旗作虎皮，打出“人权”、“动物权”、“生命权”的旗号来干扰宠物消费税的征收，我们要事先在不同地区，不同人群中举行听证制度，了解不同意见，真正听取基层民众的意见，以完善宠物消费税的制度设计和征收管理。同时考虑到地区之间、群体之间，甚至宠物之间的差异，宠物税的征收也要采取我国开征新税的常用做法——试点征收，待时机成熟再向全国推广。（4）专款专用。宠物消费税的良好使用是其征收的重要目的之一。消费税是完全意义上的国税，形成的财政收入应当完全上缴中央财政。但是，考虑到宠物消费税的特殊性，主要是为了遏制宠物过度消费引发的社会问题，因此，专款专用应该成为形成财政的宠物税收入使用的主要原则。这笔财政收入主要应用于救助因宠物致伤的贫困人员，救助被遗弃的宠物，缓解宠物引发的环境问题等。此外，以消费税（宠物为其税目）的财政收入为基础，在中央政府层面设立一个全国性的基金会；以狭义的宠物税为基础，在各省级政府层面形成区域性的基金会。以便于更好的利用这笔财政资金专项解决宠物引发的问题，使我们与宠物形成一种和谐的状态。

注释：

{1}李晨星.中国宠物狗数量有多少[EB OL].（2013-06-28）[2014-01-05].http：//news.k618.cn/xda/201306/t20130628_3437852.html

{2}2012年6月3日，江苏盐城阜宁县阜城镇，一狼狗在一男童身上撕咬11口.2013年5月27日，贵州遵义一位老人晨练时，被路边一苗圃蹿出的两只杜高犬咬伤致死，拖行10余米远。2013年6月27日，3岁半的女童在到大连高新园区梁家沟，被一条黑色藏獒咬住脖子致死

{3}余梅，龚勋.武汉1年近8万人被狗咬伤[EB OL].（2013-06-28）[2014-01-05].http：//www.legaldaily.com.cn/localit/content/2013-06/28

content_4598940.htm？node=32333

{4}马媛媛.山东潍坊市每年被宠物犬咬伤人数超7万人[EB OL].（2013-07-05）[2014-01-05].http：//society.people.com.cn/n/2013/0705/

c136657-22097686.html]

{5}参见刘剑文，熊伟.财政税收法[M].北京：法律出版社，2009

{6}宠物食品十大品牌及2013年宠物市场调研报告[EB OL].（2013-03-12）[2014-01-05].http：//wenku.baidu.com/view/a2055aab284ac

850ad0242c9.html]

{7}同上

{8}David B Wilkins，Animal Walfare in Europe，the hague，Kluwer Law International，1997.Ⅶ-Ⅷ.转引自常纪文.动物福利-中国与欧盟之比较.中国环境科学出版社，2006