基于财政分权的视角看江苏城镇化发展

摘 要：在中央集权体制下，财政分权迫使地方政府为弥补财力不足，大量依赖土地财政，造成土地城镇化加快，而城镇户籍未完全放开，社保、医疗、教育等公共服务不完善，严重制约着人口城镇化，使得人口与土地城镇化进程出现了不协调。文章基于1998—2012年的江苏省数据，利用分位数回归模型，证实了财政分权对造成人口与土地城镇化的不协调具有显著影响。提出必须推进分税制财政体制改革，在充实地方财政的同时，提升城镇建设软设施，提高城镇化质量。

关键词：财政分权 城镇化 协调性 分位数回归

中图分类号：F127 文献标识码：A

文章编号：1004-4914（2014）03-075-03

中央将“积极稳妥推进城镇化，着力提高城镇化质量”作为2013年经济工作的主要任务之一。有研究表明，城镇化发展能够有效带动新增消费，进而刺激经济增长，因此城镇化必将成为我国未来经济增长的重要推动力量。城镇化不是简单的农村人口向城镇人口的变更，而是指资本、资源、技术、人口、文化等多种生产要素和社会要素由农村向城镇集聚，人们的生产生活方式从传统落后的农村向先进城市的升级过程。

一、江苏城镇化进程中出现的问题

城镇化进程中土地与人口的城镇化是其推进的两个主要方面。近些年来，江苏省经济保持了持续稳定的高速增长，地方政府在城镇化进程中也发挥了举足轻重的作用，城镇化率（城镇化率即一个地区常住于城镇的人口占该地区总人口的比重。城镇化的直接结果表现为人口城镇化，即乡村人口不断转化为城市人口的过程，因此城镇化率的高低一定程度上能反映城镇化的发展水平。）由1998年的31.5%上升到2012年的63.0%，年均提高2.1个百分点，处于城镇化中级阶段（国际上一般将城镇化进程分为三个阶段：城镇化率在30%以下为初级阶段，30%～70%为中级阶段，70%以上为高级阶段。）然而，城镇化过程中也出现了较为严重的问题：

1.城镇空间迅速扩张，人口与土地城镇化进程不相匹配。当前土地城镇化远远超过人口城镇化。数据显示，1998年江苏省城镇建成区面积仅为1098平方公里，2012年该数据达到4032平方公里，增加约2.67倍，年均增长9.06%，相应地城镇人口从1998年的2262.47万人增加到2012年的5387.35万人，增加约1.38倍，年均增长5.95%，明显落后土地城镇化年均增长4.11个百分点。

2.受体制性障碍制约，人口城镇化质量不高。多数进城农民由于城乡分割户籍制度的限制，不能真正享受到医疗、社保、教育等方面的公共福利，而在人口统计时却常被认作城镇人口，进而扭曲了城镇化质量分析。同时，对于失地农民而言，其得到的征地补偿标准往往偏低，并且由于自身技能的局限与持有资金的匮乏，在城镇生活中相较于城镇居民处于弱势地位。当前这些体制性障碍使得农民向市民转化的过程并不顺利且进程缓慢。

城镇化过程具有一定的公共性，加之存在许多市场本身无法解决的问题，需要政府积极的介入，尤其要充分地发挥财税政策宏观调控作用。然而出于自身利益的考虑，政府在推进城镇化的过程中也会存在一些冲突。比如，土地城镇化有助于增加地方政府财力，而人口城镇化则加重地方政府负担，所以地方政府主观上更愿意去追求土地的城镇化。因而出现多数地区盲目建设新城区，而人口城镇化被忽视，导致人地关系紧张，人口与土地矛盾突出。究其多方原因，其中财政分权导致的地方财力不足，以及财权与事权的不匹配，很大程度上刺激了政府偏离城镇化进程正常轨道。

二、相关文献综述

有学者对人口与土地城镇化之间的协调性进行过测定。陈凤桂等（2010）{1}通过时间序列演算，发现人口城镇化指数与土地城镇化指数均呈现持续上升的趋势，并且从2002年开始土地城镇化指数增长速度明显加快，并在2007年土地城镇化指数超过人口城镇化指数，最后得出我国人口与土地城镇化协调发展空间格局具有水平总体偏低、阶段差距大、区域分异明显等特点。范进和赵定涛（2012）{2}通过建立协调性指数揭示了我国1997—2009年土地城镇化与人口城镇化处于不协调区间，且2000年之前人口城镇化快于土地城镇化，2000年之后土地城镇化快于人口城镇化。

面对人口与土地城镇化的不协调，有学者基于中国城镇化主要由“政府推动”这一特点，从财政分权的视角剖析了人口与土地城镇化进程不一致的原因。中国人口与发展研究中心课题组（2012）{3}认为事权与财权不对等的财税体制和追求GDP增长的冲动，导致地方政府通过经营土地弥补支出，将城镇化等同于城市建设，注重“规模扩大”忽视“产业聚集”，同时提高农民转移成本，延缓人口城镇化进程，导致人口城镇化滞后于土地城镇化。持同样观点的熊柴和高宏（2012）{4}也认为财政分权使地方政府的财权与事权不匹配，为弥补财力不足，地方政府大量依赖土地财政，同时作者利用2000—2009年各省级面板数据证实了财政分权对人口城镇化与空间城镇化不协调具有显著影响，最后指出，要想协调推进城市化进程，必须对财政体制和地方官员的绩效考核机制进行相应改革。

也有学者注意到地方政府为弥补城镇建设融资缺口，借助了多种融资渠道，但也带来了一些后续衍生问题。马庆斌和刘诚（2012）{5}发现我国城镇化融资缺口较大，财政税收难以满足，土地财政不可持续，他们认为我国城镇化融资在做好传统模式的同时，应加快实现融资渠道、主体及模式的多元化。

作为中国东部沿海地区经济较发达的省份，江苏省正处于城镇化加速发展的关键时期。江苏省人口与土地城镇化进程协调性如何？财政分权对城镇化进程是否有影响？影响趋势是否与全国水平一致？基于前人的研究成果，本文试图通过选取更全面合理的指标，选用更具有针对性的分位数回归分析方法，从财政分权的视角切入来探寻人口与土地城镇化协调发展的路径。

三、财税分权对城镇化影响的实证分析

1.土地城镇化与人口城镇化协调性测定。所谓协调，是指系统之间或系统内部各要素之间按次序、按比例、均衡发展的状态。本文借助耦合模型的基本理论并参照范进等人的研究，将土地城镇化与人口城镇化的协调性指数定义为：

其中，L表示城镇人口的增长率，T表示城镇建成区的增长率，CLT表示土地与人口城镇化协调性指数。

由式（1）知，0≤CLT≤1，且当CLT=1，表示此时土地与人口城镇化最为协调；当CLT=0，表示两者最不协调；其他情况介于两者之间，且土地与人口城镇化速度越匹配，协调性指数就越高。土地与人口城镇化协调性指数分类如表1所示。

根据式（1）计算出江苏省土地城镇化与人口城镇化协调性指数（见表2）。

可以看出，江苏省土地城镇化与人口城镇化在1999年处于协调阶段，2000—2002年回落到基本协调阶段，2003年以后又提升至协调阶段。可知，江苏省人口与土地城镇化协调性整体优于范进等人测定的全国水平。此外，江苏省2001年以前人口城镇化快于土地城镇化，2001年以后土地城镇化则快于人口城镇化。可知，江苏省土地城镇化快于人口城镇化的时点也早于陈凤桂等人测定的全国水平。说明从2001年开始，江苏省政府对于土地的投入程度进一步加大，城镇数量、城区面积大幅扩展，城镇化进程快于全国平均水平。当然土地城镇化快于人口城镇化的现象也不乏因一些地区盲目追求增加城镇数量和扩大城区建设用地面积，未能为进城务工的流动人口提供足够的生活用地等因素所致。

整体看，江苏省人口与土地城镇化进程较协调，人口城镇化略慢于土地城镇化，有利于农村人口有序地向城镇流动。然而，有的地方为了GDP和土地收入而大肆推进土地城镇化，忽略了人口城镇化，进而造成不少失地人口“两不靠”的情况。为了防微杜渐，需要深入探讨各因素对城镇化的影响，以期实现二者的协调发展。

2.财税分权基本现状。1994年我国开始实行以分税制为核心的财税体制改革，中央地方财政按照税种划分税权、分级管理。目前地方财政没有税收立法权和举债权，税源主要靠以产业为基础的增值税、营业税来支撑。然而多重因素叠加，收窄了地方政府税源。一方面中央将我国第一大税种的增值税返还给地方的比重过低（只占25%），即便得到上级政府的转移支付，财力仍显薄弱；另一方面当前税制结构不合理，以人口为基础的财产税和所得税规模较小，房产税、营业税改革效果不明显，难以解决地方城镇化融资困境。地方政府财政出现了运转困难，一定程度上制约了城镇化建设在公共服务提供和基础设施建设等方面的资金投入，地方政府不得不寻求预算外靠“土地财政”、地方政府融资平台等多元收入渠道。

3.财政分权对城镇化的影响分析。（1）分位数回归理论介绍。分位数回归，最早由Koenker和Bassett（1978）提出，是估计被解释变量Y与一组回归变量X的分位数之间线性关系的建模方法。以往介绍的回归模型实际上是研究被解释变量的条件期望，而分位数回归关心解释变量与被解释变量分布的各分位数呈何种关系{6}，能够更加全面地描述被解释变量分布的全貌。

对于线性回归模型yt=x'β+μ，第τ分位数的回归方程表达式是y^（z）t=X'β^（z），其中x，β都是k×1阶列向量，β^（z）称作分位数回归系数估计量。求第分位数回归方程系数的估计量β^（z）的方法被称为最小绝对离差和估计法，即使下列目标函数值最小：

其中U^（x）t表示第τ分位数回归方程对应的残差。τ∈（0，1）。

一旦得到估计的分位数回归方程，就可以计算分位数回归的残差U^（x）t=yt-y^（x）t=ytβ^（x）

对一个样本，估计的分位数回归式越多，对被解释变量条件分布的理解就越充分。而对于不同分位数回归函数如果回归系数的差异很大，说明在不同分位数上解释变量对被解释变量的影响是不同的。（2）指标的选取。为衡量土地城镇化与人口城镇化之间的关系，指标需由人口城镇化和空间城镇化复合而成，因此被解释变量选用城镇建成区面积与城镇人口的比值（urban）。

解释变量方面，财政分权的衡量指标有很多，本文沿用熊柴{4}等人的方法，以地方与中央一般预算收入之间的比例（fiscal）来衡量。

除财政分权会对城镇化水平产生一定影响外，其他相关因素也会带来不同的效应。{1}经济发展水平。从理论上以及国外经验来看，随着经济水平的提高，社会工业化、城镇化水平也会加快进程。本文选用人均GDP（pergdp）作为衡量指标。{2}工业化进程。工业化自身的经济规律要求人口、生产要素等向城镇集聚，并且要求城镇功能与城镇布局不断完善与优化。这里用工业增加值占GDP的比重（industry）来衡量。{3}城乡收入差距。相较于农村而言，城镇收入水平较高，极大地吸引着农村居民进城，也潜在地推动城镇的空间扩张。本文以城镇居民人均可支配收入与农村居民人均纯收入之比（incomgap）作为衡量指标。{4}生活便利水平。城镇较为完善、便利的基础生活设施吸引着农村居民的涌入，激励着人口城镇化。这里选用平均每万人拥有的公共汽（电）车、平均每万人居民拥有的国际互联网用户量、每人拥有藏书量和人均邮电业务量数据标准化后的加权平均（convenience）衡量。{5}医疗教育水平。城镇和农村的一个显著区别是医疗和教育水平的高低，也是吸引农村人口向城镇流动的又一重要因素。这里教育、医疗水平总指数采用普通高等学校师生比、普通中等学校师生比、每万人拥有医师数和每万人拥有医院、卫生院床位数数据标准化后的加权平均（mediedu）计算。

本文选取1998—2012年江苏省各有关数据，其中地方与中央一般预算收入数据来自于人民银行南京分行国库处统计报表，其余数据来源于江苏省统计局正式发布的各期《江苏统计年鉴》。为了衡量各影响因素的变动对城镇化的影响，这里对各变量数据取对数来求弹性影响系数。下面采用分位数回归方法进行实证分析，估计结果见表3。

从表3的估计结果可以看出，随着四分位数的提高，财政分权对城镇化影响的弹性系数也基本呈走高趋势。在0.25、0.5及0.75分位数下，地方与中央一般预算收入比例每提高一个百分点，城镇土地的扩张速度就会快于城镇人口的增长速度约0.54、0.48及0.97个百分点，表明财政分权对于土地城镇化进程的加快具有显著的正影响。这意味着地方财力不足时会借力土地出让来提高收入，进而加快土地城镇化进程。

此外，工业化进程的加快往往伴随着各类投资的增长及以工业开发区为主体的生产建设用地的大量需求，这在一定程度上会加快对土地的开发利用，因而明显带动城镇土地的扩张快于人口的城镇化。在四分位数下，工业化进程对土地城镇化快于人口城镇化的弹性系数分别为0.49、0.68及0.78。城乡收入差距对人口城镇化快于土地城镇化有显著的影响，这是因为农村居民期望获得与城镇居民同等的收入水平，然而受自身技能不足等因素制约，迁移到城镇的这部分农村居民普遍得不到稳定的收入来源，无法购买合适的住房，从而使得土地城镇化的进程相对较慢。城镇的便利生活和医疗教育对人口城镇化快于土地城镇化也有一定的影响，但系数较小，主要是便利的生活条件和较高的医疗教育水平吸引着人口的城镇化，然而由于户籍制度的存在以及进城农民的医疗、教育、就业、社保等基础条件和基础设施尚未完善，土地城镇化进程在很大程度上受到了限制。最后从结果看，经济发展水平对城镇化问题影响不显著。

为了更细致地观察财政分权的程度对城镇化影响的演进过程，现列出财政分权的十分位数回归系数（见表4）。

可以看出，财政分权对推进土地城镇化影响的弹性系数随着条件分布从低分位数向高分位数变动基本呈逐渐增长趋势，如在0.3低分位点的弹性系数为0.54，在0.6分位点处为0.94，而在0.9高分位点处为1.13，说明财政分权程度越大，对推进土地城镇化进程的影响也越大。

四、结论及对策

1.主要结论。（1）江苏省土地城镇化与人口城镇化由基本协调阶段进入协调阶段，协调性整体优于全国水平；同时江苏省也存在土地城镇化快于人口城镇化的现象，但由于其城镇化进程较早，使得出现人口与土地城镇化速度不匹配现象也早于全国水平。（2）财政分权对于土地城镇化进程的加快具有显著的正影响，且财政分权程度越大，土地城镇化进程越快。此外，工业化进程主要助推土地城镇化；城乡收入差距主要助推人口城镇化，而城镇生活便利水平和医疗教育推动人口城镇化的影响较小；经济发展水平则对人口城镇化滞后问题影响不显著。

2.相关对策建议。（1）推进分税制财政体制改革，充实地方财政。按照事权与财权相匹配的原则，构建地方以所得税为主体的税收体系，充实地方财力。一是继续完善个人所得税改革，整合规范原有的针对土地的土地使用税、土地增值税，探索开征针对人口的综合财产税等，逐步确立以有利于城镇化建设为目标的地方政府主体税种。二是优化转移支付制度，均衡分配财力，同时提高市、县政府对共享税的分享比例，使财力向下倾斜。（2）完善财政支持机制，加大风险补偿与奖励。一是尝试建立城镇化建设专项基金，从各级财政收入中按比例提取，统一管理、集中使用，专项用于城镇居民的基础设施建设和生活保障项目建设，并为各类社会资金介入城镇化领域提供风险担保。二是借鉴支农贷款优惠政策，对城镇化建设相关融资给予一定的奖励与补贴，充分调动金融机构支持城镇化建设的积极性。（3）提升城镇建设软设施，提高人口城镇化质量。加大财政对民生领域的投入，以打破城乡二元户籍制度为基础，以社保、医疗、农民工子女教育等公共服务为突破口，加大对进城农民的人力资本投入，切实解决农民工实际生活困难，为人口城镇化的高质量运转奠定基础。

注释：

{1}陈凤桂，张虹鸥，吴旗韬，陈伟莲.我国人口城镇化与土地城镇化协调发展研究[J].人文地理，2010（5）：53-58

{2}范进，赵定涛.土地城镇化与人口城镇化协调性测定及其影响因素[J].经济学家，2012（5）：61-67

{3}中国人口与发展研究中心课题组.中国人口城镇化战略研究[J].人口研究，2012，36（3）：3-12

{4}熊柴，高宏.人口城镇化与空间城镇化的不协调问题——基于财政分权的视角[J].财经科学，2012（11）：102-108

{5}马庆斌，刘诚.中国城镇化融资的现状与政策创新[J].中国市场，2012（16）：34-40

{6}[美]郝令昕，奈曼著，肖东亮译.分位数回归模型[M].上海：格致出版社，2012

（作者简介：魏呈呈，硕士研究生，科员，研究方向：应用统计与财政税务；工作单位：中国人民银行无锡市中心支行国库科 江苏无锡 214031）

（责编：若佳）