水电开发的移民问题(下)

文/汤鑫华 编辑/任 红

水电开发的移民问题(下)

文/汤鑫华 编辑/任 红

妥善解决移民问题的前提是观念创新

在市场经济社会里解决移民问题，首先要认真清理那些计划经济土壤里生长出来的思想观念，按照社会主义市场经济的内在逻辑，对这些思想观念进行更新改造、升级换代。本文认为，需要创新的相关观念至少有下述几种。

1.水能资源不可全部开发

水能利用率、淹没面积（与移民数量相关）和生态安全之间，存在一个平衡点。不超过这个点，水能可以而且应当尽量开发；反之，水电开发就应当止步了。

一些人认为，水电开发要争取“百分百”，就是千方百计、不遗余力地把所有河流里蕴藏的水能资源全部开发出来。这在充分利用水能上是合理的，因为它可以用尽可能小的开发成本换取尽可能大的发电收益；但站在社会发展和生态文明全局的高度看就未必合理，因为它可能需要淹没很多土地，可能使需要背井离乡的移民数量直线上升，可能严重破坏河流的连续性、威胁其生物多样性。水库库容小一些，把一级水库改成多级水库，水能损失不多，淹没损失可能大大减少。如此，不管从经济、社会、生态三者平衡的角度看，还是仅仅从经济角度看，都可能是更为“划算”的选择。水能利用率、淹没面积（与移民数量相关）和生态安全之间，存在一个平衡点。不超过这个点，水能可以而且应当尽量开发；反之，水电开发就应当止步了。

2.农民应当拥有有限土地产权

由于土地补偿费和安置补助费如此重要，只有农民享有一定程度的土地产权，哪怕是有限的产权，农民的切身利益才能得到必要保障。

一些人认为，土地属于国家和集体所有，占用它大致给予补偿就行。但解决土地和林木的相关问题，首先都要明晰其产权。特别是，土地是农民最基本的生产资料，土地补偿问题是水库移民补偿的核心问题。在水库淹没补偿中，土地补偿费和安置补助费占整个移民补偿补助费的比重最大，是水库移民生产安置资金的主要来源。由于土地补偿费和安置补助费如此重要，只有农民享有一定程度的土地产权，哪怕是有限的产权，农民的切身利益才能得到必要保障。水库移民土地的经济补偿问题搞清楚了，其他的地上农作物的青苗补偿问题、各类房屋的补偿问题、林木问题等都比较好解决。

3.当地民众有权分享水电开发效益

水能资源从现行法律上看是属于国家的，但其所在地的民众有权享受水电开发带来的经济收益，资源的国家所有与其收益的民众分享是互不矛盾的两码事。

三峡移民新城发展迅速。 摄影/胡诚

寻找三峡老照片上的你（一） 摄影/周国强/CFP上：1994年2月10日（农历正月初一），嫁到湖北宜昌县小溪塔的三峡中堡村11组移民朱迎春，带着女儿和丈夫回娘家，身后是正在建设的三峡工地。当年的中堡村村民，主要靠种庄稼和果树为生。下：2013年2月10日（农历正月初一），湖北宜昌，记者在中堡新村5组找到回老家过年的朱迎春夫妇。当年抱在怀里的女儿覃宣维现已19岁，是三峡大学的学生，家里不少亲戚现在都有了小汽车。

一些人认为，对于移民，根据预测的经济损失给予足额的经济补偿就行。其实必须看到，水能资源从现行法律上看是属于国家的，但其所在地的民众有权享受水电开发带来的经济收益，资源的国家所有与其收益的民众分享是互不矛盾的两码事。从本质上讲，任何资源和财富的国家所有就是全民所有，事实上首先是资源财富所在地的民众所有。我们不能习惯性地赞同在国家充分享受水电开发带来的好处的同时，当地民众的经济状况停步不前甚至恶化；更不能长期默认以国家名义开发水电的企业及其员工享受优厚待遇（还不要说是远远超过社会平均水平的待遇），而当地民众的经济状况停步不前甚至恶化。当然，在利益分配上，水电开发不仅要妥善解决开发企业与当地民众之间的关系，还要妥善解决发电地区与受电地区之间的关系、受益地区与受损地区之间的关系、上游与下游之间的关系，这些可能是规模更大、层次更高的利益分配问题。

4.各种合法财产都应同等地受到法律的保护

一些人认为，水电资源是国家所有的，为了国家的经济建设和社会发展，或者由国有企业开发水电，当地民众应当本着舍弃小家顾大家的原则，尽量降低个人要求。市场经济需要的新观念则是：任何合法的利益，无论是国家的、政府的、企业的还是个体的，都是受法律保护的、不容侵犯的；任何合法的财产，无论是国有的、集体的还是私有的，都是平等的、不容侵犯的。

5.移民应当拥有的不仅仅是经济利益

在一个增长着的经济里，减少或根除贫困、失业和不平等也是发展的重要内容。

一些人认为，对于移民，给钱就行；早点把钱分发出去，就能早点完成移民安置任务。这与以人为本的观念是背道而驰的，至少存在三类不容忽视的原则问题。其一，移民安置不仅改变移民的经济状况，也改变其生存环境、生产方式、生活习俗和文化观念。其二，移民安置不仅影响其一时的经济收益和财产状况，也影响其一生的谋生手段、就业选择和生活水平；简单地在特定时段一次性给予移民一笔资金，即使其总额再大，也不能完全解决（更不要说永久地、一劳永逸地解决）其一生需要面对的移民问题。其三，移民安置决不仅仅涉及移民的经济补偿权，也涉及其政治权、文化权乃至宗教信仰权，任何数量的现金都无法覆盖移民的这些权利。经济学告诉我们，发展决不仅仅是指经济总量或人均产值的增长。在一个增长着的经济里，减少或根除贫困、失业和不平等也是发展的重要内容。中外实践也越来越清晰地让人认识到，一个社会的发展仅有经济增长是远远不够的，它需要经济增长、政治民主、文化繁荣与社会进步的共同实现和协调推进。

6.不能以多数人的名义剥夺少数人的福祉

在一个文明社会里，少数人的福祉不是可以随便忽视的。

在发展的需求日益强劲、进步的欲望日益高涨的今天，当权者特别是决策者要特别重视反对的声音，因为它使决策者冷静、清醒。长期以来，一些人习惯于这样一个观念：只要是能为多数人带来福祉的，就是正确的。其实这是似是而非的。首先，所谓福祉，是有眼前利益与长远利益之分的，是有社会效益与经济效益之分的，眼前有利的未必长远有利，经济上划算的未必社会上划算。其次，所谓福祉，是要考虑代价的，都是得大于失，付出一元收获十元与付出九十九元收获一百元，其经济上的合理性是有很大差别的。其三，所谓多数人，是不确切的，有利于一百人而不利于一人，同有利于十人而不利于九人，其综合效应是大不相同的。其四，在一个文明社会里，少数人的福祉不是可以随便忽视的。在社会主义和谐社会里，决策者和各级政府既要为大多数人的利益而工作，也要留意少数人的存在，照顾少数人的利益，特别是要关爱弱势群体，认真倾听他们的理性呼声，充分尊重他们的基本愿望，尽量满足他们的合理需求。

奉节新城码头。摄影/胡诚

7.民富才能有真正的国强

在基尼系数明显超过正常市场经济社会合理水平的今天，我们必须采取切实有效的措施，显著增加中下层民众的收入，大幅减少乃至消除贫困人口。

一些人认为，社会主义制度具有集中力量办大事的优越性，因此移民安置涉及的各种收益权应当主要体现在移民所在地政府财税收入的相应增长上。有人说，国家富强了，人民才能幸福；这好比大河有水小河满，大河无水小河干。国家富了，人民就能富裕起来，可能是对的（也不必然如此）；但它与大河同小河的关系不可同日而语。事实上，自然规律恰恰是这样的：条条小溪汇成大河，条条大河汇入海洋；小河有水，大河才有满的机会；小河都干了，大河早晚成为无水之河。如果一定要拿二者类比，结论只能是这样的：国家要想真正富强起来，早晚（最好是首先）要让其国民富裕起来。在国家经济实力持续壮大的今天，政府必须采取切实有效的措施，让国民以更快的速度走向富裕。在基尼系数明显超过正常市场经济社会合理水平的今天，我们必须采取切实有效的措施，显著增加中下层民众的收入，大幅减少乃至消除贫困人口。换言之，我们在经济社会发展过程中——自然包括在移民安置过程中，要鲜明而牢固地树立以人为本、富民为先的观念，在继续提高效率的同时更加注重公平。

8.政府也可能成为利益团体

其实在市场经济条件下，政府也可能成为一种利益团体。政府的利益常常不等于全民的利益。

长期以来我们理所当然地认为，政府是人民的代表，因此政府与水电开发企业、用电单位等其他利益相关者不同，不能视为一种利益团体，而应当作为或者自然就是利益纠纷的裁判员。其实在市场经济条件下，政府也可能成为一种利益团体。政府的利益常常不等于全民的利益（严格说来，所谓全民的利益是很难客观体现的，或者说，在法律意义上是基本不存在的）。在分灶吃饭的财政体制下，上级政府的利益也不等于下级政府的利益，地方政府的利益更不等于中央政府的利益，一个地方政府的利益也不等于另一地方政府的利益；全民的利益既不等于个体的利益，也不等于集体的利益；国企的利益既不等于国家的利益，也不等于全民的利益；在法律面前，任何法人，无论是政府、企业、社团还是个人，其地位都是平等的。潘家铮说得好，过去在水电利益分配上的最大失误，是把水电开发的效益送给了下游受益地区和发达地区，而把困难和问题留给了库区和移民。

寻找三峡老照片上的你（二） 摄影/周国强/CFP左：1994年8月27日，湖北宜昌。乡亲们纷纷来到望军家祝贺，望军不停地给家人和乡亲们夹菜以示感谢。三峡坝区三斗坪镇东岳庙村10组移民黎开英的儿子望军，在1994年全国高考中，以651分的好成绩考入清华大学汽车工程系。右：2013年2月21日（农历正月十二），在广州东火车站，望军拎着行李，送在广州过年的父亲望宏宽和母亲黎开英以及侄女，乘K932次火车回宜昌。今年38岁的望军，在广州一家汽车公司质管技术科当科长，科里毕业于清华大学的同事就曾有6人之多。如今，望军在广州结了婚，买了房，有了私家车，生活过得越来越好。

寻找三峡老照片上的你（三） 摄影/周国强/CFP左：1994年2月9日（农历除夕），湖北省宜昌市，记者为“三峡移民第一人”72岁的谭德训一家人在新居拍了这张合影照。1992年10月，三峡工程施工准备期。秭归杨贵店村的老党员谭德训和老伴付承秀说服4个儿子，全家老少拆掉4间大瓦房，搬进了临时帐篷，这是三峡百万移民搬迁第一户。右：2013年2月12日（农历正月初三），湖北省宜昌市，记者为“三峡移民第一人”谭德训的老伴、86岁的付承秀老人与在家的3个儿子及家人合影。如今，老人的家里有了彩电、冰箱、电脑和沙发，外墙都换上了漂亮的瓷砖。遗憾的是谭德训老人于2000年12月离世，未能看到高峡出平湖的盛景，但谭德训老人为三峡大坝建设所作的贡献将被世人铭记。

9.政府只能依法承担有限责任

一些人认为，政府是万能的。其实在市场经济社会里，政府只能依法承担有限责任。多年来，我国水库移民安置工作的特点是：移民安置后一旦出现什么新问题，移民首先要找的还是政府，政府承担了过多的“无限责任”。移民仿佛成了“特殊公民”，反正是政府强制性搬迁和安置的，有理要找政府说诉求，无理也要找政府“闹情绪”，很容易造成社会不安定。历史实践反复证明，如果过分依赖行政手段而不是法律手段，那么，即使其他观念问题解决了，移民问题还是不能保证得到有效彻底的解决。

解决移民问题也需要方法创新和机制创新

1.要尽可能减少移民数量

必要时也应该放弃一部分水头和库容，保留一些优质而珍贵的耕地。

所谓要减少移民数量，实质是要减少土地淹没。建设一座高坝、大水库与建设两三座梯级中低坝水库，在水电开发和水量调度方面有时没有太大区别（只要辅以科学运行），但有可能大幅减少土地淹没和工程移民的数量。必要时也应该放弃一部分水头和库容，保留一些优质而珍贵的耕地。

2.要建立正当的利益表达协商机制

有人认为，国家财力有限，不可能满足移民的全部要求；不同移民群体占有的信息不同，对搬迁的收益预期不同，对补偿标准的认识也会存在很大差异，不具备平等协商的条件。因此，他们不主张建立平等协商的机制，而是留恋行政指令。这种观念是错误的，在社会主义市场经济条件下，甚至是相当危险的。

3.要按照市场规律建立长效机制

如何建立解决移民问题的长效机制？就是要改计划移民为市场移民。一是库区的移民主体应该是工程业主，而不应该是政府。政府应该是裁判员，而不是运动员。二是补偿根据应该是产权总量，而不是当地人均收入。三是交易方式应该是对等谈判，而不是单方决定。在谈判过程中，水库业主作一方，水库移民应作另一方，政府应建立第三方裁决监督机构，对业主方和移民方的谈判进行裁决并监督执行。实际操作中，可以实行老水库老办法（计划移民与市场移民相结合）、新水库新办法（新建水库一律采取彻底的、与经济社会发展同步的市场化办法）。

4.要把移民工作纳入法制化轨道

市场经济是法治经济，依法移民应是我国移民的基本方针和尚方宝剑。1980年代以来，我国先后出台了一系列库区移民的政策法规，对过去的库区移民起了重要作用。但随着改革开放的不断深入和市场经济的深层推进，加上移民环境发生了深刻变化，过去的政策法规远不适应现实水库移民工作的需要。可以考虑制订《工程移民法》。

5．要结合实际采取多种解决办法

其一，实行产业移民办法。在一些地方，因丧失土地或从企业下岗，库区移民失业返贫者较多，建议把对这部分移民的扶持从资金扶持改为产业扶持。具体办法可以是：一，建立库区产业基金，在一定年限内由水电开发企业出钱、政府管理，用申请项目的办法进行扶持；二，实施“移土培肥”工程，通过资金扶持，引导移民就近移土造田；三，培植龙头企业带动产业发展和移民就业；等等。

其二，探索研究“投资型移民”办法。其要点是把移民区政府和移民个人由被补偿者转变为水电开发的投资者和建设者，使一次性补偿转变为持续的投资收益。在建设期，合理安排移民新区的建设规模，避免任何浪费；在收益期，移民区政府和移民获得合理的收益，确保可持续发展。可考虑由地方政府投资机构和移民个人联合入股水电工程，获得收益分成。同时，探索水电站直购电政策以及移民个体和淹没区地方政府用电优惠政策。移民和地方政府入股的，要参与水电站经营管理决策。

2007年，云南省政府针对金沙江中游水电开发移民提出了“16118”政策：“立足长效补偿机制（逐年定量递增，补偿期与电站运行期相同）；实行六种安置并举（城市安置、城乡结合安置、农业生产安置、分散安置、货币安置、就业安置）；建立产业发展资金；享受统一后期扶持（600元每人每年）”等。这种实践具有创新性，在一定意义上值得总结、改进和推广。

其三，为移民提供社会保障。包括失地保险、失业保险、医疗保险、养老保险、社会救助等保障。

其四，为移民建立健全文化救助和教育扶持。如对西部地区水库移民，在文化保护、文化消费、子女就学、科学普及、计划生育等方面制订优惠政策，特别是对少数民族和信教群众提供法规保护，切实维护他们的合法权益，保护文化多样性和社会文明不断进步。

其五，拓宽移民安置门路。要根据移民的意愿，采取城镇安置、城乡结合安置、农业生产安置等多种模式相结合的方式，为移民提供更多的选择，帮助其尽快融入当地社会。

三峡的游客。 摄影/胡诚

6．要建立统一的移民管理机制

如今我国的移民安置主要采取的是政府负责、县为基础、项目法人参与、综合咨询的移民工作体制。移民工作属政府行为，由地方政府全面负责实施，项目法人负责资金的筹措和拨付。但对于流域梯级滚动开发中涉及多个电站和跨省界河的开发，组织协调就存在问题。一般地，界河两省经济社会发展水平及相关税费政策存在差异，两岸农村移民安置环境容量和综合条件也各不相同，这就需要立足国家层面的统一调度。

三峡库区消落带。 摄影/胡诚

巫山新城。 摄影/胡诚

7．要改革电价形成机制

这里所说的电价是指发电企业的上网电价。长期以来，我国实行政府定价、以成本加合理利税定价的办法。2005年，国家出台《上网电价管理暂行办法》规定，新能源发电企业可以实行政府招标定价，火电电价可适当与燃料价格联动，在区域竞争性电力市场实行竞价上网和两部制上网电价（即容量电价加电量电价）；但总体上仍然实行成本定价的办法，即上网电价由政府价格主管部门根据发电项目经济寿命周期，按照合理补偿成本、合理确定收益和依法计入税金的原则核定。

寻找三峡老照片上的你（四） 摄影/周国强/CFP左：1993年5月31日，三峡中堡村12组移民赵春和新家，保存多年的《红色娘子军》画报成了时髦的贴墙纸，右边是他的外甥汤福军，当年7岁。右：2013年2月8日（腊月二十八），记者找到今年27岁的汤福军，当年照片里桌面上贴着白瓷砖的小桌子，现在还保存完好。

2011年，全国范围的平均情况是，水电的上网电价为0.26元每千瓦时左右，火电0.36元每千瓦时左右，核电0.45元每千瓦时左右，风电0.55元每千瓦时左右，光电1.00元每千瓦时以上。直到2013年底，这种状态没有原则变化。

由于水电工程的单位建安成本、特别是运营期间的单位成本明显偏低，结果水电的上网电价普遍低于其他电源的上网电价。2011年，全国范围的平均情况是，水电的上网电价为0.26元每千瓦时左右，火电0.36元每千瓦时左右，核电0.45元每千瓦时左右，风电0.55元每千瓦时左右，光电1.00元每千瓦时以上。直到2013年底，这种状态没有原则变化。上述定价方式在计划经济时代具有它的合理性，但在市场经济体制框架基本成型的时代，特别是在全国上下普遍主张切实转变发展方式、科学发展、可持续发展的今天，已经明显失去了科学性和合理性：

其一，电源同质不同价，违背市场经济公平竞争的原则；

其二，清洁的水电电价显著低于污染严重的火电，这在客观上是鼓励环境污染的；

其三，压低水电的电价，使发电收益持续而大量地从西部的发电侧转移至东部的用电侧，客观上强迫贫困地区补贴富裕地区，不利于区域协调发展。

其实，按成本确定电价的办法在实际执行时与其思路本身就是矛盾的，因为它没有真实地反映实际发生的全部成本。例如，计算火电成本时没有全面地考虑污染治理和补偿成本，计算水电成本时没有完整地考虑移民安置成本和生态补偿成本。

本文认为，要想更好地解决移民问题，就要建立合理的水电开发成本核算机制，将足额的移民费用包括征地补偿、移民安置资金、长期扶持资金以及相关费税纳入水电工程概算；就要按照电力价格改革同质同价、同网同价的方向，尽快完善水电定价机制，合理提高水电价格。

2014年初，中央政府价格主管部门发出通知称，对于今后新投产的水电站，跨省、跨区域交易的水电上网价格由供需双方参照受电地区省级电网企业平均购电价格扣减输电价格协商确定；省内消纳电量上网电价实行标杆电价制度，标杆电价以省级电网企业平均购电价格为基础，统筹考虑电力市场情况和水电开发成本制定；水电比重较大的省份可在水电标杆上网电价基础上实行丰枯分时电价或者分类标杆电价；鼓励通过竞争方式确定水电价格，探索通过招标等竞争方式确定水电项目业主和上网电价；同时，要建立水电价格动态调整机制，并逐步统一流域梯级水电站的上网电价。相关专家分析称，这将使新建水电站的平均上网电价上浮30%左右，并使水电定价机制从政府按成本定价变为市场执行标杆电价。这将有利于消除上网电价政策对水电的歧视，使水电开发者有能力更好地安置移民和保护环境，也有利于反映水电资源的稀缺性。

汤鑫华，中国水利水电出版社社长。