长株潭两型社会构建中垃圾处理绩效的ESG评估

王少博+邵诗辰

摘 要：随着城市化水平的提高，城市生活垃圾对生态环境的污染日益严重，成为城市发展的障碍之一。为配套“两型社会”建设，对城市生活垃圾深度处理及综合利用进行整体的规划布局是至关重要的。文章通过ESG评估模型对长株潭两型社会构建中垃圾处理的绩效进行评估，旨在根据当前某些垃圾处理绩效不高的问题，提出适宜的垃圾管理模式改革建议。

关键词：长株潭城市群 两型社会 垃圾处理 ESG评估模型

中图分类号：F207 文献标识码：A

文章编号：1004-4914（2014）03-018-03

一、问题的提出

长株潭城市群是湖南省最重要的经济政治区域，根据湖南省统计局发布的第六次人口普查资料显示，长株潭城市群人口数为1357万人。庞大的人口基数带来的垃圾产生量增长很快，到目前为止，长株潭每年的生活垃圾产生量仍以10%左右的速度递增，全国的生活垃圾产生量每年也以8%～10%的速度递增。而且垃圾存在数量大、成分多、面积广、治理难的问题。垃圾处理的方法也较为传统且单一，目前主要是建立垃圾填埋厂对垃圾进行填埋，垃圾焚烧厂也正在规划中。由此引发了多种问题，诸如占用宝贵的土地资源；产生新的环境污染；引发公众与政府有关部门的冲突。政府本身只是从单方面实施政策管理垃圾处理，导致垃圾处理评估缺乏标准，处理绩效不高。

因此，在此背景下对垃圾处理工作进行合理全面的绩效评估是十分必要的。通过运用ESG（Environmental，Social and Governance）这“三驾马车”对长株潭城市生活垃圾进行多层次、全方面的评估分析。最终目的在于缓解长株潭城市环境污染与社会发展的矛盾，促进两型社会建设。

二、长株潭城市群现有生活垃圾处理的绩效状况

目前，长株潭地区垃圾处理方式仍以填埋法为主，政府正在积极推进焚烧法的实施，其效果如何缺乏一个科学的评估标准。这些方式都是垃圾后端处理，而在城市生活垃圾处理中的前端：实施有利于源头减量的分类收集措施，才是解决问题的核心。

尽管长株潭垃圾处理有了较快发展，但与国内先进城市相比、与群众的期盼相比，仍然面临着较多困难和问题。在社会分层日益复杂化的背景下，政策饱受诡病，人们漠视政策。如果单纯依靠政府的管制，力量薄弱，效果不大。由于长期以来，垃圾被认为一种准公共产品，政府管办部分垃圾是没有太大争议的问题。但是这样的准公共产品就意味着：没出问题的时候无人问津，一旦出了问题政府就成了众矢之的。因此，合理运用ESG评估模式能全方面、多层次地解决这些“疑难杂症”。

三、ESG模型评估分析

ESG（Environmental，Social and Governance）代表的是环境，社会和治理这三个重要的方面，是投资者在资本市场用来评估企业可持续发展的工具。ESG评估主要是通过环境绩效（environmental performance）、社会绩效（social performance）和管理绩效（governance performance）这三方面为维度，每个维度选取若干个最优指标，对目标进行多方面的绩效评估。

在这里，我们所指的Governance（治理）和国外的应用对象有所不同，国外主要是针对企业而言的。利用因地制宜的原则，这里主要是针对政府而言，关于垃圾处理的实施，更多的是以政府为主导，所以这里实现了Governance（治理）从企业到政府层面的过渡。

由于以前的方法，仅仅从技术层面或者管理层面这些单方面分析垃圾处理是不够的。ESG是将多个层面、多个维度有机的结合起来进行分析，而且ESG不仅仅着眼于企业当前的经济发展，更加重视的是城市的可持续发展能力。过去20年，ESG概念在全球得到普及，受到越来越多跨国公司的重视。这些指标确确实实对公司运营产生了实际影响。

考虑到实际操作过程中所需数据的来源和归集，本次调研将主要调查对象分为三类：政府相关部门、社会企业以及非营利组织和市民。我们将通过走访、问卷等方式收集的数据信息进行整合处理，建立了2009-2011年长株潭垃圾处理模式的ESG评估框架指标体系。该指标体系以环境绩效（environmental）、社会绩效（social）、管理绩效（governance）三方面为维度，每个维度选取4个最优指标，我们可以通过这些指标在2009-2011年的具体数值对长株潭垃圾处理模式从环境、社会、管理三方面进行绩效评估。

1.环境绩效（environmental performance），主要评估长株潭垃圾处理模式对环境的影响，选取废气排放处理率、垃圾滤液处理率、土壤污染处理率和垃圾无害化处理率指标，根据表1中的数据分析可以得知：长株潭在垃圾处理过程中不可避免的会产生污染，在“三废”处理工艺上还有待提高，需引进新技术和管理经验。但长株潭的废气排放处理率、垃圾滤液处理率、土壤污染处理率的平均值都呈现上升趋势，表明长株潭在垃圾处理的技术和流程上在不断改善且未来会越来越好。在政府的大力推动下，2010年长株潭的垃圾无害化处理率达到了100%，真正意义上实现了垃圾处理的无害化。长株潭垃圾处理方式上以填埋为主，垃圾处理中不可避免产生“三废”，但80%～92%均可处理且实现实际意义上的垃圾处理的无害化，其对环境的影响较小。

2.社会绩效（social performance），我们从政府与非营利组织两个方面对长株潭垃圾处理模式的社会绩效综合考核。选取垃圾填埋场沼气发电回本率、产生垃圾日处理率、政府采取提案率和组织垃圾公益活动好评率等指标，根据表1的数据分析可以得知：政府对每天产生的垃圾全部进行了处理，使产生垃圾日处理率达到了100%。垃圾通过填满等过程后形成沼气，利用沼气燃烧发电产生经济效应，随着技术逐渐成熟，使得综合发电率从30%提高到34%，近一步增大了发电量。非营利组织集合民众的建议向有关部门提案，提案率于2011年达到33%相比于2009年增加了13%。非营利组织通过不断组织民众进行垃圾公益活动使得好评率从91%到95%。我们可以看出，政府在致力于将每天产生的垃圾全部进行处理的同时努力提高垃圾处理的经济效益；非营利组织通过向有关部门提案和组织垃圾公益活动积极参加到垃圾处理中，且取得不错成就。通过综合分析我们可以得出结论：长株潭垃圾处理模式的社会绩效在不断提高。

3.管理绩效（governance performance），选取附近居民满意率、垃圾处理专项资金利用率、垃圾回收率和经营盈利率等指标，我们从政府和企业两方面对长株潭垃圾处理模式的管理绩效进行了考核。根据表1的数据分析可以得知：通过对垃圾中转站和填埋场附近的居民进行了调查得出只有45%的居民对当地的环境满意，不满意主要是空气质量差，同时致使当地房地产商惨淡经营、入不敷出。从企业方面得知，一部分垃圾被拾荒者拾走，但是垃圾回收率还是达到了42%，垃圾处理企业通过对垃圾进行再利用以及产生沼气得到的收益率稳定在11%。

通过以上描述性分析，对长株潭垃圾处理的绩效进行进一步分析：

（1）整体来说政府较好地完成了垃圾处理的工作，但是填埋过程中还是存在有一定的污染。特别是垃圾填埋场附近的居民对空气质量的满意度较低，而且对土壤和水质也造成了污染。目前垃圾处理的方式过于单一，用来填埋的土地需求量会越来越大。

（2）非营利性组织虽然起到了一定的效果，但还是缺乏强制的执行力和影响力。市民的环保意识不够，一定程度说明了政府宣传力度不够，同时市民本身也应当理性消费和低碳消费。

（3）相关垃圾处理企业开始通过招投标、BOT等模式参与到垃圾处理中来，但还是处于起步阶段，需要加快推动企业运营模式，将垃圾处理商业化。

四、提高长株潭生活垃圾处理绩效的若干建议

通过前文的分析，我们认为长株潭生活垃圾处理绩效的提高需要从政府相关部门、社会企业以及非营利组织和市民三个方面的共同努力来实现。

1.完善政府治理的功能。社会的治理，政府仍然是主体。社会的运转离不开政府。因此，就垃圾处理而言，也同样需要政府主导。如果没有核心来凝聚力量，社会就是一盘散沙。

（1）首先要借鉴外国优秀经验，因地制宜，丰富垃圾处理方式。加大对垃圾处理的资金投入，引用先进的垃圾处理技术。技术创新是促进循环经济发展、从源头上解决垃圾产生和利用的必由之路。其次加快生活垃圾处理收费政策出台。建议采用“水消费系数法”和“阶梯电价收费法”的方式征收生活垃圾处理费。通过此举，长株潭按照规定征收生活垃圾处理费，能对生活垃圾的处理和综合利用起到极为重要的作用。同时，也能在一定程度上缓解垃圾增长率和设施投资资金缺口问题。

（2）明确垃圾管理职责，理顺垃圾处理上下级关系。长株潭城市群生活垃圾处理工作要逐渐形成市局负责统一部署、市城建处负责具体监管、民营企业生产运营的运行管理体制。使政府的资金投入压力得到缓解，能集中力量控制重点环节、发展重点项目；另一方面在引进资金的同时，引进了先进的管理模式和发展理念，为生活垃圾处理体系的建设和完善、乃至今后的发展开拓新思路，确保生活垃圾处理体系各环节的高效、稳定运行。另外，政府还要持续开展宣传活动，培养市民分类意识。同时征集各界代表性志愿者，参与指导和巡检垃圾分类，政府部门、事业单位应以身作则，做好带头模范。

（3）制定出台城市生活垃圾处置经济激励政策。中国有一个庞大的流动人口群体，也有一个庞大的拾荒群体。然而由于管理能力制约，未能很好地利用起这部分资源。政府应当利用激励政策利用庞大的拾荒群体。另一方面，加快制定垃圾分类相关的法规、政策和标准。为垃圾分类建立政策法律依据，规范市民的垃圾分类行为。

2.开展垃圾处理运行管理模式多样化的探索。长株潭垃圾处置项目主要是政府投资建设，政府负责全部建设运行经费模式，生产运行全部由政府承担，运行单位为事业性质。这种运行模式，不考虑利润，政府管理成本较高。企业可以尝试在垃圾处理上进行招投标、特许经营、企业化运行模式或是BOT模式，这可以减轻政府的管理任务，同时亦可以减轻其资金缺口问题。另一方面，完善垃圾回收处理体系，建立专业的回收模式，提高垃圾的回收利用率，健全资源回收利用机制，实现垃圾资源化。

3.在不断完善城市生活垃圾处理后端的同时应更加要重视城市生活垃圾处理中的前端，前端的治理是垃圾产生的源头，是垃圾处理的核心问题。由此市民应当和非营利组织一起投身到垃圾分类宣传的活动中，逐渐养成环保意识。

（1）非营利组织和社会团体的参与将可以弥补社会层面上的多项空白，利用社会组织提供的差异化服务可以补充政府政策上的不足。非营利组织的组成者大多为普通市民，他们的参与也将加大市民对环保工作推进的信服力。非营利组织积极参与到监督政府垃圾处理工作上来，组织更多的公益活动，提高市民的环保意识。另外，非营利组织应该积极向政府提案，增强公信力。

（2）市民对生活垃圾实行自动分类投放，自觉提高环境保护意识；市民合理利用公民的知情权与监督权参与到生活垃圾处理监管上来，就其中存在问题提出合理的处理意见和解决方案。同时市民应养成理性消费观，不要盲目消费，这样也有利于减少垃圾的产生。

【本文是2011年湖南省大学生研究性学习和创新性实验计划项目“长株潭两型社会构建中垃圾处理模式的ESG评估与改进方法研究”的阶段性研究成果之一。项目指导教师：邓学衷、袁江云。】

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（作者单位：长沙理工大学经济与管理学院 湖南长沙 410004）

（责编：贾伟）