地市级财政监督在现代财政建设中的职责定位刍议

●李小娇

地市级财政监督在现代财政建设中的职责定位刍议

●李小娇

十八届三中全会审议通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称 《决定》）提出了建立现代财政制度的目标。建立现代财政制度是一项系统工程，既要有中央的顶层设计，又需要各级财政部门不折不扣地落实、反馈、完善和修正。财政监督工作在现代财政制度建设中具有不可或缺的重要作用。在我国现行的五级财政管理体制中，地市级财政处于中间环节，上接省级财政、下联县级财政。地市级财政监督既是本级财政工作的有机组成部分，又是纵向财政监督活动的重要控制环节。因此，在现代财政制度建设中，对地市级财政监督的职责定位，要在横向职能地位和纵向监督分工中进行把握。

一、在现代财政建设的制度执行中把握职责定位

《决定》提出的“财政是国家治理的基础和重要支柱”，是对财政职能的新定位。建立现代财政制度就是建立符合社会主义市场经济体制要求的财政制度，要在市场起决定作用的领域不越位，在服务国家治理、弥补市场不足方面不缺位，实现财政管理的规范化和法制化，提高财政资金运用的质量和效益。

建立现代财政制度需要国家统一规划，进行中央层面的顶层设计。而制度的实施则需要地方政府和财政部门严格落实和执行，并对执行中发现的问题逐级进行及时、畅通的意见反馈。如果制度执行力有所欠缺，再好的制度也可能走样儿落空，而监督是制度执行力的保证。财政监督作为财政部门的内部监督机制，对财政制度实施的监督具有问题发现早、处理时效高、反馈渠道畅的优势。所以，在现代财政制度建设过程中，地市级财政监督的职责应首要定位于对各项财政制度在本级和行政区域内贯彻落实的监督。

一要围绕中央重大决策部署和省市的具体安排，充分发挥财政监督的保驾护航作用。中央重大决策部署的实施一般都伴随着财政政策的调整和资金投向重点的转变。按照《决定》要求，新一轮财政改革的重点，是在支出范围上处理好政府与市场的关系，真正做到有所为有所不为，不该管的坚决不管，该管的一定要管好；在支出管理上，厉行勤俭节约，严控“三公经费”等一般性支出，拿出更多的资金用于保障和改善民生。同时，实施全面规范的预算公开制度，建立权责发生制的政府综合财务报告制度，规范地方政府性债务管理。地市级财政监督就是要围绕中央部署的财政改革工作重点，按照省市财政监督计划和要求履职尽责，为财政改革保驾护航。

二要服务各项财税改革，充分发挥财政监督的决策参谋作用。随着建立现代财政制度总体设计的出台，各项具体的财税改革措施也将陆续颁布实施。地市级财政监督机构应根据以前监督检查中发现的问题，对财税改革措施在本地实施可能出现的问题进行预测和判断，提出相应的预防措施建议供领导决策参考，并制定重点环节的监督方案。

三要对财税改革政策落实进行动态跟踪，掌握第一手资料，对调查中发现的问题，提出修正和完善的政策建议。为保障国家出台的各项财税政策在本地得到全面的贯彻执行，地市级财政监督要对政策落实进行动态跟踪，对政策执行中出现的问题进行分析汇总。不仅要通过财政监督发现问题、处理问题，还要提出有针对性的措施建议。

四要聚焦重点项目预算资金的执行，充分发挥财政监督作用。地市级财政监督要牢牢盯紧重点项目的预算资金，尤其是民生保障方面的预算资金执行，强化重点项目预算执行跟踪，充分发挥财政监督保障政策落实、推进财政改革、促进节支增效的作用。

五要加强会计监督,提高行政区域内各会计主体的会计信息质量。会计信息质量是财税政策落实的基础工作，严格会计制度执行、规范会计工作秩序，不仅是市场经济健康运行的需要，也是财税政策顺利实施和财政资金安全的保证。地市级财政监督机构可以把会计信息质量检查作为基础监督手段，通过完善监督机制，创新监督方式，规范监督行为，强化监督检查的服务功能，夯实财务会计管理基础，规范财经管理秩序，提升会计信息质量检查的效能，全面提升区域内各会计主体的会计信息质量。

六要围绕财政管理工作重点，积极开展绩效监督。预算绩效管理是财政管理的一场变革，也是当前和今后一个时期的财政重点工作。地市级财政监督工作重点也要由合规性监督向绩效性监督转变，将财政监督工作的重点转向对预算资金使用绩效的监督，对预算支出绩效目标完成情况的评价，对重点项目资金绩效的监督检查。

二、在我国五级财政体制的位置中把握职责定位

在我国现行的五级财政管理体制中，地市级财政上接省级财政、下联县区财政，再上有中央财政，再下还有乡镇财政，处于正中间的位置。地市级财政监督履职尽责，对克服财政政策和资金“肠梗阻”具有特殊的重要意义。

一要做好本级财政内部监督工作，保证中央和省财政政策落实、专项资金及时下达，尽快发挥政策和资金的效益。中央和省级的财政政策要通过市级财政贯彻落实，中央财政的农业或民生资金发挥效益，要通过三到四级财政的下达、拨付和监管，地市级财政是其中的重要环节。地市级财政监督机构要督促本级财政各科室保证上级政策的落地实施，及时将上级下达和本级安排的专项资金下拨基层，不误工期，不误农时，排民难、解民忧，使国家的各项惠民政策早落地、早完工、早见效。

二要认真承接省级财政安排的财政监督检查任务，保证财政系统政令畅通。监督检查是财政管理机制正常运行、资金规范管理的重要保证。财政监督检查有利于发现财政管理中存在的苗头性问题，及时堵塞漏洞，减损增效。地市级财政监督机构要虚心接受上级财政监督部门的业务指导，配合中央和省级财政监督派出机构在本行政区的监督检查工作，保证上级财政的各项政策、规定、通知得到迅速、准确、全面的落实。同时，省直管县财政体制也对地市级财政监督提出了更高的要求，如河北省财政厅已经对设区市派驻了财政监督专员，地市级财政监督要配合省财政厅监督专员工作，接受委派或协助监督专员做好对辖区直管县和驻地中央、省垂直管理部门的财政监督工作。

三要履行对区县财政监督的督导职能，提升基层财政监督水平。对所辖区县财政监督工作指导是市级财政监督的职责所在。中央和省市财政的改革措施需要在区县落实，基层好的落实手段和监督经验需要在市县财政进行推广。同时，对区县财政监督业务进行指导，除经常性地组织业务培训班、召开现场会外，通过市县混合编组联合进行财政检查，以市带县、以老带新，通过实战培训指导基层财政监督队伍不失为一种有效手段。财政监督作为财政部门内控机制的一种实现形式，有其自身的局限性。在监督过程中，监督人员与预算、执行工作人员同在一个单位工作，难免存在怕得罪人、走过场的现象。通过联合检查更有利于发现问题、解决问题、处理问题，锻炼财政监督队伍，增强财政监督效果。

四要深入辖区街道、农村调研保障和改善民生资金的兑付，从资金管理末端发现问题，倒查产生原因，提出改进顶层政策和资金管理建议。财政保障和改善民生资金的管理发放关乎政府形象，涉及千家万户，管理疏漏极易出现问题，并且问题往往出在基层，其根源在于顶层制度设计存在缺陷。因此，市级财政监督要充分利用自身距离农村和城市街道比省级财政近、与乡村和城市街道的关系较区县级财政超脱的优势，深入辖区的街道、农村进行调研，从保障和改善民生政策资金执行效果和资金最终兑付环节，发现问题、分析原因，提出改进顶层政策和资金管理建议。

三、在与人大监督、政府审计监督的分工中把握职能定位

从本质上说，财政监督是财政部门和系统的自我监督。监督范围涵盖各部门、单位的财政收支，财税法规、制度执行情况，以及会计管理和国有资本金管理等方面。人大监督主要是对同级政府财政预算的编制、执行和决算进行审查监督和批准。政府审计监督是对财政部门具体工作和其他政府部门财务收支情况进行的再监督。财政监督与人大监督、审计监督互为补充，不可或缺，连同社会监督等共同构成一个完整的对政府财政收支的监督体系。在这个监督体系中，每个监督主体各有侧重。人大重点监督政府理财，审计重点监督财政管财，财政重点监督部门用财。因此，地市级财政监督机构要在与人大监督和政府审计监督的分工中把握自身职能定位，做好协调服务、资源共享和相互监督工作。

一要做好内部协调工作，服务人大监督和政府审计监督。地市级财政监督机构要发挥好内部协调作用，协调财政部门内部科室配合人大监督和政府审计部门的工作，及时反馈审计意见和有关审计整改措施，落实人大代表提出的意见建议。建立健全审计问题防范和整改工作长效机制，进一步强化对问题整改情况的跟踪督促，不断完善管理制度，堵塞财政管理体制机制上的漏洞。

二要加强与人大、审计等部门的联系和沟通协作，做到监督资源共享，提高财政监督效果。

三要履职尽责，定期对同级、下级人大机关、审计机关、监察机关的财经纪律执行情况进行监督检查，完善监督部门之间相互制约、相互监督机制。

四要协调好与司法机关、纪检监察部门的关系，建立健全案件移送、案件处理与反馈、单位和个人责任追究等工作制度，增强财政监督的威慑力和监督效果。

四、在财政资金运行监管分工中把握职能定位

财政监督是整个财政工作的有机组成部分。财政监督的过程就是财政管理的过程，财政监督工作越深入、越扎实、越到位，财政管理的水平就会越高，效果就会越好。财政监督既包括财政专职监督检查机构实施的专业监督，也包括财政业务管理机构实施的日常监督。地市级财政监督机构要围绕财政资金运行，在“大监督”机制的分工中把握自身职能定位。

一要将监督贯穿于财政资金在财政内设职能机构运行的各环节，体现财政内部控制原理的要求，实现财政监督无盲点。地市级财政监督要以建立健全预算编制、执行和监督相互制约、相互协调的财政运行机制为目标，加强预算执行的监督与控制，强化内部监督制衡。要将各业务科室稽核工作岗位作为财政监督派驻人员，实行财政监督科局归口领导。重点监督预算编制审核、预算调整事项和预算资金拨付环节，还要监督非税收入征管、政府采购管理运作和国有资产使用、处置事项审批，确保财政收入及时足额入库、财政监督管理体系高效运行。

二要对部门财政监督统一归口管理，整合监督力量，形成监督合力。财政监督职责涵盖了财政管理的全过程，在部门财政监督过程中，不可避免地存在着专职监督机构与业务管理机构职责重叠、相互交叉的问题。地市级财政专职监督科局要按照 《财政部门监督办法》的要求，发挥牵头组织、协调督导、综合管理的作用。围绕财政资金运行轨迹，牵头明确各自工作职责，规范工作程序，使财政监督工作融入到财政管理之中。专职监督机构在对财政资金进行跟踪检查时，要与业务管理科室密切配合，发挥资金管理科室情况熟、业务精的优势，以克服财政监督部门人员少、任务重的困难。

三要做好部门派驻监督工作，提高财政派驻监督实效。财政派驻监督是实现财政监督时效性和连续性，从源头上防止违规违纪问题发生的有效手段。地市级财政部门派驻监督要将日常监督与重点领域、重点项目专项资金绩效监督检查相结合，积极参与审核部门预算编制、预算调整、决算，强化对预算执行的跟踪监督，不断完善事前、事中、事后全过程监督机制，切实发挥派驻监督效能。

四要更加注重财政监督建议的落实和监督检查处理结果的反馈。财政监督意见和建议的落实是财政监督工作成效的根本所在。如果检查意见不落实，财政监督就失去了意义。财政监督部门要加大对被审单位的复查力度，维护检查意见的严肃性，保证检查结果整改落实到位。对整改通知或处理处罚决定，要明确整改时限，加强整改跟踪和监督。对未按要求整改到位的单位，要进一步加大处理和处罚力度，彻底扭转财政监督检查屡查屡犯、屡禁不止的非正常局面，为现代财政建设保驾护航。■

（作者单位：河北省邢台市财政监督检查局）