对二级以下中央基层预算单位津补贴发放检查的思考

●聂帆飞

对二级以下中央基层预算单位津补贴发放检查的思考

●聂帆飞

从2013年3月起，中央纪委及地方纪检部门陆续通报多起违反“中央八项规定”精神的典型案例，在这些典型案例中，津补贴违规发放问题高发。早在2006年，中纪委等六部委就下发了《关于规范公务员津贴补贴问题的通知》，要求公务员津贴补贴规范后，各部门、各单位一律不准自行新设津贴补贴项目，不准自行提高津贴补贴标准和扩大实施范围。此后，中央相关部委又多次发出检查通报、实施细则等。中央发出“改进工作作风，密切联系群众”的规定后，2013年6月监察部等四部委又通过了《违规发放津贴补贴行为处分规定》，对各类违反发放津贴补贴行为的处罚做了明确规定。笔者跟随财政部驻J省财政检查专员办事处对该省多个二级以下中央基层预算单位进行检查，发现一些问题。下文将对检查中发现的问题进行梳理，为今后财政检查工作核查重点的确立提供参考，也为尽快规范二级以下中央基层预算单位津贴补贴发放提供政策建议。

一、津补贴发放检查的必要性

违规发放津补贴行为不同于个别人侵占财政资金的行为，其背后有着较为复杂的历史因素，往往在集体默许下进行，因此人们多将其称为“灰色收入”。加之我国政府财务信息透明度有限，公众对各部门公务员薪酬的构成往往难以形成监督。津补贴违规发放往往还伴随着更为复杂的问题，如私设“小金库”、违规罚没、政府会计信息失真等。因此，如果不加大监督力度，这种行为将造成连锁的负面影响，损害政府部门在群众中的形象，使其与群众产生隔阂，不利于党的群众路线教育实践活动的深入持久推进。

具体到中央基层预算单位，根据上述文件精神和各部门实际情况，中央二级及以上各预算单位已将各项津补贴进行了上报、归并，规范后的津补贴项目分为工作性津贴、生活性补贴两项。规范基本取得了预想的效果，各级公务员薪酬在基本稳定的前提下，实现了阳光化、规范化。然而，目前三级及其以下中央基层单位的津补贴规范工作暂未能按照既定步伐深入下去，主要表现在职务工资、级别工资之外的、由地方财政支付的津补贴规范目前尚未执行到位，违规发放的现象仍十分突出。而中央二级以下的基层行政事业单位与群众联系更加紧密，往往容易受到更多的舆论关注。着力解决违规发放津补贴这个发生在群众身边、事关群众切身利益的问题是党的群众路线教育实践活动的必然要求。因此，这些部门津补贴的发放是基层预算单位财政检查工作的一项重点，有必要对其中重大风险点进行总结分析，保证财政资金安全。

二、关于津补贴发放检查重点的分析

（一）深入了解发放依据，杜绝自制文件或凭空发放

在未规范津补贴的部门中，各级各部门发放的文件是其津补贴发放的重要依据。一些单位在无正式文件的情况下，巧立名目，仅仅以单位内部会议纪要的形式去发放津补贴。这些自行制定的文件无上级批准，仅在本部门领导签字认可的情况下，就开始执行，有的甚至执行多年，累计影响金额巨大。这些文件如果不加以甄别就有可能助长这些违规行为。相较于那些有会议纪要的津补贴，一些项目的发放仅仅依照传统习惯或是口头通知来发放。这种“自己给自己下文件”的行为就可能造成一些经费充裕的地区成为违规发放津补贴的重灾区。

例如，驻J省某中央三级预算单位（下文所说“某单位”均指中央二级以下的基层预算单位）以内部印制的会议记录为依据，发放了通讯补助、雨雪天补助、微机补贴、目标责任制奖、全勤奖、月完成任务奖、加班补助、信息工作先进奖等10多项，仅在2012年度就涉及金额250余万元。又如，某单位在春节、中秋、夏季、六一儿童节等节日发放的福利项目扣除法定福利费可列支限额之外，违规发放近20万元。这些年节福利大多无任何依据，可能在一些公务员看来早已习惯，但这种广为诟病的行为破坏了财政资金使用的严肃性，而检查工作就是要务必把每一分财政资金的使用关在制度的笼子里。

（二）分析文件内涵，统筹考虑，分类管理

一些津补贴的发放虽然有文件依据，但是一些单位对文件有意或无意错误理解，造成执行失当。例如，J省文件中规定了获得市级、省级、国家各级精神文明奖的奖金发放定额，并规定应当按所获最高级别奖项发放奖励。但是，某单位在同时获得国家及省市三级奖项的情况下，将市级、省级、国家级各级奖项应当发放的金额进行了累计发放，造成同一事项多次发放。有的单位将针对其他部门的文件作为自身津补贴发放的依据。例如，J省财政发文，决定给省直机关工作人员增发每月100元的误餐补助，而不少中央基层三级预算单位也参照此文件进行发放。有些津补贴项目虽然正确执行了文件的要求，但是随意延长发放时间的现象时有发生。例如，某市财政局下达市财政2004年第四季度奖的通知，规定给予某中央基层单位干部当年第四季度每人每月200元的奖励，但该单位把这项奖励发放至今。因此，在检查中务必要将相关文件统筹考虑，重新认真界定，避免将此类违规事项遗漏。

（三）重新计算津补贴数额，注意其连锁影响

各级政府下发的津补贴文件中有时对发放津贴的额度描述使用了含糊的概念，造成津补贴发放的基数不明确，造成了一些单位对文件执行不到位或选择性执行，津补贴计算的基数或比例随意扩大。并且，在计算年薪酬总额时不少单位将违规发放的津补贴一起算作基数，导致牵一发而动全身，影响着其他事项或补贴计提数额。例如，某单位违规发放的津补贴影响到住房公积金额度提取，导致2012年度超标缴纳住房公积金30多万元。由于公务员超标缴纳住房公积金在一定时期内受到公众的广泛关注，这种持续影响必须在检查工作的最后给予“回头看”，要在剔除各项违规津补贴后，检查住房公积金、福利费等项目是否有超标计提的现象。

（四）加强纵向横向对比，快速锁定问题

在公务员绩效工资没有全面铺开之前，公务员的薪酬与工作年限、职务级别基本相关。也就是说，通过各年份之间的对比，同一级别人员之间的对比，是可以发现一些薪酬违规发放的问题。例如，某单位相同工龄的几位正科级领导，某些月份的薪酬总额却相差超过了1000元，究其原因是该单位违规发放了加班补助，按照节假日120元，双休日80元，夜班60元等多个标准发放，全年累计15万余元。因此，可以运用对比的方法发现薪酬数据中隐藏的问题。

（五）注意非人员经费中变相列支津补贴等福利性支出

有时发放的津补贴并未在“工资福利支出”等人员经费中列支，而是变相通过“商品和服务支出”项列支。例如，某单位将职工小区本应由居民分摊的公用部分的水电费，转嫁到机关公用经费支出，变相为职工谋取福利。又如，某单位为每位有驾驶执照的职工统一缴纳了驾驶员会费，这种本身就无法律规定的收费项目却每年由单位财政经费支出。这类问题提醒我们在财政检查中应当注意综合考虑，必要时要从会计凭证入手发现问题，单从人员经费类账户寻找问题可能遗漏一些违规事项。

（六）注意追寻其他连锁违规事项

在检查中笔者注意到，津补贴发放违规不是孤立的，往往还伴随着其他违反财务规定的事项，往往涉及经费科目相互挤占，会计处理不规范，账表不一致等问题。这些大量违规发放津补贴的部门，其决算报表并未与“二下”预算批复产生冲突，这就意味着这些单位对财务信息和决算报表进行了人为调整。例如，某单位公共预算财政拨款支出决算明细表（反映中央财政拨款用途）中属行政运行科目的奖金、社会保障缴费、伙食补助费、其他工资福利支出等支出均为零，明细账中奖金、社会保障缴费、伙食补助费、其他工资福利支出均有使用零余额账户用款额度 （行政运行）的发生额。这意味着中央财政拨款经费的使用并未在中央拨款经费专用的报表中体现。

此外，这些违规发放的津补贴还会造成会计基础工作薄弱的问题。例如，会计原始凭证缺失或不规范，一些违规发放的津补贴未附构成明细单，有的无银行支付凭证。这些问题一方面给检查工作造成了困难，同时也在提醒着检查人员高度关注这些重大风险点。

三、规范津补贴发放的政策建议

（一）尽快规范中央二级以下基层预算单位津补贴发放

从上述检查中发现的问题来看，中央基层预算单位存在的津补贴违规发放的问题仍然大量存在，有些文件本身也与现实脱节，要从根本上解决这个问题还需要中央统一通过津补贴规范的继续推进来实现。因此，建议中央相关部委按照既定步骤，尽快规范二级以下基层单位津补贴政策，从根本上使这一级公务员津补贴制度规范化、科学化，切实解决当前群众所关注的公务员收入分配领域的突出矛盾。从基层检查过程来看，中央各基层预算单位也急切盼望着津补贴能早日规范，使薪酬结构更趋合理，避免背负过大的违规风险。

（二）管控文件发放，加强上级备案制度

文件在我国政治生活中有着重要地位，“文件政治”逐渐成为研究中国政治的一个关键词。文件既贯彻上级意图，又在字里行间体现着所谓的部门利益。在基层预算单位，所执行的本部门及省市县各级文件繁多，有的是在上世纪制定的，在检查工作中往往无法衡量其合规性。在未能统一规范津补贴的过渡期内，这些文件还是津补贴发放和监督的重要依据，所以应当将这些涉及津补贴规范的文件及时向上级备案，统一监督管理。此外，在财务部门会计档案中应当把这些文件作为重要的原始凭证，以备有关部门检查。

（三）加强政府会计改革，结合党的群众路线教育实践活动，实现政府财务信息公开

为加强政府部门财政监督，应该在政府会计方面做出改革。例如，可以增设“预算授权会计”环节，记录预算授权结果。具体到津补贴规范方面，就可将预算批复数额具体化，用以会计期间结束时，通过编制会计分录将预算授权信息与津补贴实际发放结果进行比较。这样就避免了现阶段有些部门的津补贴由人事部门单独计算，与预算发生矛盾时，会计部门只能被动记录甚至违规调账的发生。并且，政府会计改革还体现在会计信息披露环节。政府财务信息向公众披露是一种低成本的监督方式。现有政府部门会计信息公开仅对人员经费总额进行披露，而并未对其详细构成情况及发放依据进行公开。目前，群众路线教育实践活动深入推进，公务员薪酬发放无疑是群众关心的现实问题。中央基层预算单位应当做出表率，率先充分公开更细致的政府财务信息，让群众看得到、听得懂、信得过。

（四）切断津补贴违规发放的来源，加强对未脱钩经济实体的管理

中央及各级地方曾就党政机关与所办经济实体和管理的直属企业脱钩做出多次通知部署，可至今不少基层单位并未与所办企业脱钩，而这类企业就为津补贴发放提供了资金来源。检查发现，有不少基层预算单位拥有宾馆、饭店之类对外经营的企业，这类企业大多账目不清，其领导往往还是机关的后勤负责人。行政单位有没有通过这些未脱钩的经济实体发放福利往往很难查实。并且，对于中央预算单位出租出借国有资产收益、地方财政部门对中央各基层预算单位的转移支付也都是津补贴发放可能的来源。因此，必须严格控制这部分预算外收入，实现更加严格的监控，务必切断这些津补贴违规发放的源头活水。

（五）加强对津补贴发放的问责，持续多部门联动监督

2013年8月开始实施的 《违规发放津贴补贴行为处分规定》对执行津贴补贴政策中不负责任，导致本地区、本部门、本系统和本单位发生严重违规发放津贴补贴行为的主要负责人，制定了明确的处罚措施。为更好地落实此规定的精神，应当继续通报一批典型案例，加强问责力度，对相关责任人给予警示教育，避免由于“路径依赖”和本部门利益束缚而使津补贴违规发放行为屡禁不止。在日常监管方面，要形成由纪委监察部门，财政、审计等执法部门及专业部门共同配合机制，力求形成长效机制，对查处的问题进行严肃处理，绝不手软。■

（作者单位：中南财经政法大学）