建立完善地方财政监督工作转型机制探索

●王朝诚 都尚民 杨春霞

建立完善地方财政监督工作转型机制探索

●王朝诚 都尚民 杨春霞

党的十八大和十八届三中全会提出“加强对政府全口径预算决算的审查和监督”，“确保决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调”等要求，为财政监督指明了方向。财政部部长楼继伟对财政监督工作做出重要指示：“财政监督和专员办工作必须转型，重点是预算执行监督和过程控制”，明确了财政监督工作转型的支点，倡导了以监督促管理的工作理念。目前，各地都在组织财政监督转型实践与调研，不断探索科学有效的监督方式方法，进一步强化体制机制建设，突出财政运行的过程控制，强化日常监督，多举措构建财政“大监督”格局，力求凸显财政监督的预警、修正作用。因此，加强财政监督工作转型研究，具有一定的现实意义。

一、财政监督转型必要性分析

（一）预算管理体制的要求使财政监督转型成为必然

一是财政预算编制过程存在问题。预算编制方法陈旧，预算编制与预算执行职能划分不清，缺少相应的制衡机制，审核不严谨，受部门利益驱动和预算编制自由裁量权过大，少列收入多列支出，出现人情预算、关系预算等，造成资金浪费；或者，由于财政部门对预算单位相关情况了解不充分，导致年初预算安排不能满足机构正常运转。二是财政预算执行过程存在问题。预算执行的随意性较大，如资金管理部门权限过大，出现大量的无预算、超预算、超进度等拨款现象；预算单位财经法制观念不强，不按规定的数额和用途使用资金，或通过虚报预算长期挂账等，导致预算执行结果偏离预算安排。三是基层财政预算管理方式方法陈旧。从管理上看，一是部分基层财政集预算、国库资金管理及国库集中支付等职能于一个部门，资金分配过程监督弱化，违背内部控制的基本管理原则；二是预算编制质量不高，预算调整缺乏论证和控制，预算执行没有约束力；三是重点项目绩效考核机制不科学不合理，部分基层财政绩效考评职能定位在预算编制执行部门，自己做事自己评价，绩效评价流于形式。

（二）监督体制机制自身要求财政监督工作创新转型

一是各地监督机构设置不统一，规格、职能、性质、人员配备五花八门，机构权力有限，侧重于事后监督检查，监督手段落后，检查面小，监督不能全方位渗透到资金运行各环节。二是审批权力集中，内部控制机制不健全、不制衡，审批权力得不到有效的制约和监督，导致腐败现象和经济违法案件时有发生。三是财政监督和财政管理两张皮，不利于财政职能发挥。财政部门长期重分配轻监督，财政制度改革不深入、不到位。并且，财政监督工作重事后检查，轻事前参与，财政监督走过场和走形式，未真正融入到财政管理过程，尤其是在预算编制、执行环节监督检查缺位。四是预算单位内部控制制度不健全，财务制度缺少约束力，财务管理执行不严，财务造假、会计信息失真、虚假发票报账等现象仍然存在。

二、财政监督转型的重点内容和政策理论支持

近年来出台的财政政策法规和财政监督工作指导意见均明确了财政监督向“预算执行监督和过程控制”的转型方向。转型的重点内容，一是确立财政监督的重点为预算监督；二是财政监督的方法由传统的注重事后检查向财政资金运行全过程转变；三是强调建立财政资金全覆盖监管机制，减少监督盲区；四是建立全方位监督网络，纵向专员办、省市县各级监督部门上下联动，横向专职监督机构和业务管理机构共同监管，形成贯穿财政管理全过程的“大监督”。

政策理论支持方面，早在2008年，财政部《关于加强地方财政监督工作的若干意见》中提出，“加强预算编制和执行情况的监督检查，健全完善财政运行全过程的财政监督机制”，“要推进监督关口前移”。2012年5月1日实施的《财政部门监督办法》，以法规形式规范建立“大监督”格局和突出财政运行过程控制的财政监督理念。“财政部门实施监督应当坚持事前、事中和事后监督相结合，建立覆盖所有政府性资金和财政运行全过程的监督机制”，要求财政监督由传统的注重事后检查向事前、事中转型。“财政部门的监督职责由本部门专职监督机构和业务管理机构共同履行”，强调建立财政“大监督”格局的监督理念，整合财政部门监督职能，要求专职监督部门与业务管理部门共同打造财政监督链条。

三、财政监督转型的实践模式及配套体制机制建设

财政监督转型，需要领导重视、制度支持和机制保障。财政部门应当坚持上下一盘棋，努力创新监督方法和手段，健全机制，统一时间、规范管理，推进财政监督工作向纵深发展。

(一)强化财政监督机构机制和队伍建设，为财政监督转型奠定基础

要充分发挥财政监督专职机构在大监督中的职能作用，把重视财政监督落在实处，做到财政系统一盘棋，统一财政监督机构名称，提升机构规格，强化部门职权，配备高素质人员，确保财政监督专职机构有权限、有能力履行职能。

例如，甘肃省财政厅创新监督机制成效明显。首先提升财政监督地位，高度重视财政监督工作，由厅主要领导直接管，还将监督机构作为培养锻炼干部的平台，内部新提拔任用干部，原则上要有在监督机构工作的阅历，并将监督局长高配为副厅长级并担任厅党组成员，还将投资评审划归监督局管理；其次是高标准配备干部队伍，将厅人事处、国库处等处长调任监督局副局长，从省直、市县部门选调具有财政管理经验的成熟型人才等；三是赋予干部任用、资金安排上的重要话语权。

（二）利用现代信息化手段构建财政资金运行监管平台，加快财政监督转型

一是建立信息化财政资金监管平台，链接资金运行全过程，进行实时监控。及时发现问题线索，做到早预警、早发现、早纠正，促使财政监督由被动的事后查处，向事前、事中实时动态监控转变。二是通过监管系统对资金分配、使用等情况开展实时监控，查找薄弱环节，有的放矢地确定检查对象，有针对性地开展专项检查，促使财政监督由突击性检查向常态化监管转变。

例如，河北省财政厅建立“横向到边、纵向到底”覆盖资金运行全过程的网络化监管体系。主要做法：一是利用现代信息化手段，在全省建立起横向连接各级财政和本级预算单位、纵向连接省市县三级财政，覆盖预算编制、执行、监督各环节，支撑财政资金运行全过程的监管体系。二是夯实管理基础，专项资金在部门内部严格按系统设置流程运行，确保预算编制、执行、监督协调运转并相互制衡，为加强监管提供机制保障。三是实现在线实时监控全部资金，通过监管系统，不仅能对中央补助、省本级、部门等所有专项资金的运行全过程进行即时监控，还能跟踪到每笔资金的使用明细，实时动态地掌握资金运行情况。四是实现资金运行的全方位监控。系统为省市县三级财政分别建立了预算执行台账，全面监控所有部门的资金使用情况和支出明细，监控无死角、无盲区。五是在监督方式上取得突破，实现系统自动预警。对未按规定数额、时限、用途等条件操作的，系统自动报警，纠错纠偏，及时防范和化解潜在问题和风险。

再如，河南省滑县财政局完善健全涉农资金监管机制，在财政监督局建立涉农资金信息化监管平台，健全惩治和预防腐败体系，规范项目资金运行机制，促进涉农资金公开透明运行。一是明确部门监管职责。财政部门利用监管平台对涉农项目进行远程实时动态审核，按程序审批资金拨付手续，从立项到评审、招投标、施工、验收、结算等各环节进行审核，按程序办理资金拨付手续，配合纪委对存在问题的项目进行督导、查处等；项目主管单位主要负责按政策规定与要求及时录入涉农项目并上传相关资料，负责项目的招投标、施工、监理及竣工验收、结算等管理工作；县纪委涉农监管办负责对该项工作的协调督导。二是严格确定监管对象与范围。纳入监管平台的主要是中央和地方各级政府安排用于“三农”的各项资金，主要包括各级财政、农业、教育、科技、民政、国土、交通、水利、林业、文化、卫生、畜牧、扶贫、农机等所有职能部门分配下达的农村基础建设资金、农业生产发展资金、对农业和农民的直接补贴资金、农村公益事业发展资金、救灾扶贫资金等。三是科学规范监管流程。为确保监管到位，充分利用涉农监管平台网络系统，对项目与资金运行的关键环节，包括录入涉农项目资金到位数据、提交资金使用申请、审核垂直资金拨付等，实行网上申请、审批，使财政资金实现科学、合理、规范运行。

（三）建立健全预算监督制衡机制，实现财政监督由侧重事后检查到强化过程控制的转型

针对长期以来预算编制、执行职能不分、预算监督不力的问题，通过划分部门职责权限，形成预算编制、执行、监督相互协调、相互牵制的制衡机制，堵塞预算管理风险点。例如，河南省焦作市财政局按照公共财政的改革思路，建立了以“四权分离”、“三全监督”为核心内容的预算监督机制。一是采取“四权分离”，为预算监督提供机制保障。成立预算编制局、预算执行局、财政监督局和绩效评价中心，设立各部门共同参加的预算管理委员会，规定20万以上的经常性项目和所有非经常性项目均上会讨论。其中，绩效评价中心对50万以上的项目开展绩效评价，财政监督局负责对评审报告进行复审。二是实行“三全监督”，做到全员监督、全过程监督和全方位监督。预算监督员由财政监督局垂直管理，全程参与预算编制和执行，参与预算草案审核，通过预算监控系统对预算执行进行动态监督，审核支出方向、保证支出进度，及时发现并纠正问题。

（四）强化内部监督，锻造环环相扣的监督链条

1、结合财政监督切入点合理分布监督力量，编织纵横交错的监督网络。首先，发挥好专职监督机构在监督工作中的牵头组织作用。一是整合监督力量，将信息平台管理、绩效评价、投资评审并入财政监督专职机构；二是建立财政监督员派出制度，由专职监督机构向财政内部各业务管理部门和重点项目建设派驻财政监督员，县区财政局向乡镇财政所派出财政监督员，发挥过程控制职能；三是实行联席会议制度，预算安排和调整时，召集各财政业务部门进行研讨；四是建立财政内部备案制度，将相关业务文件、资料，包括制度建设、办事程序、指标分配、资金文件等按规定抄送财政监督专职机构，相关业务信息应对财政监督专职机构公开。其次，完善财政“大监督”机制，建立预算编制、预算执行、国库集中收付、财政投资评审、政府采购、信息化监督管理平台、专项监督检查等联动机制，规范业务工作流程，在发挥财政监督员职能作用的同时，各司其职，相互监督，相互制约，共同履行监督职能。最后，实行同级监督部门联查制度。建立财政监督机构与纪检监察、审计等联合办案制度，选择重大重点项目进行联合检查，增强财政监督规模效应。

2、突破财政事后监督的思维模式，建机制、移关口、抓过程。一是抓好事前监督，争取管理主动。财政监督员切实履行审核职能，评审中心进行科学项目预算评审，联席会议提交科学务实的决策建议，共同把好预算编制、项目前期论证、资金管理制度、程序建设等资金运行入口关，努力做到资金出入规范化、管理模式化、操作程序化、项目资金运作透明化，保证预算编制精细科学、重点项目建设符合经济发展方向并惠及民生，降低财政管理风险。二是注重过程控制，狠抓事中监督，发挥预警纠错修正作用。由监督员在每一笔拨款凭证上签字盖章，对不符合资金管理规定、超预算、超标准等不合理支出，及时纠正，提出警告，避免资金浪费；同时，通过信息化监督管理平台，全面全程监控预算资金运行情况，及时发现并解决预算执行中存在的问题。三是有的放矢组织专项检查或跟踪性检查，做实事后监督，惩戒违规违纪。调整和完善事后监督机制，事后检查要突出抓难点、抓热点、抓绩效，注重对检查结果的分析运用，以服务于财政管理。

（五）进一步完善监管成果运用机制，体现财政监督成效

一是注重将监督结果与资金分配挂钩。财政专职监督机构定期提交预算监督检查报告，反馈各类专项资金使用管理中存在的问题。资金管理部门应当依据监督结果及监督部门建议，合理扣减违规违纪单位预算支出指标，或暂缓拨付资金。二是健全监督成果共享机制。财政、纪委、审计等各监督部门之间建立检查信息资源共享机制，及时沟通监督计划实施情况，共享监督成果，避免重复检查，并注重交流监督经验，以有效利用监督资源，大大提高监督效率。三是采取多种形式落实整改措施。针对检查发现的问题，下发整改通知，召开落实整改座谈会，督促主管部门采取切实有效的措施落实整改,采取定期督查、跟踪回访等方式确保整改效果。四是完善监督成果公开制度。及时将监督检查结果向局内和部分单位公开，通过信息报道、工作交流、情况反馈等多种形式，通报普遍性问题和典型案例，有效扩大财政监督的社会影响力。■

（作者单位：河南省滑县财政局）