治理创新重在政社分开

王名

中共中央十八届三中全会明确提出创新社会治理，激发社会活力，推进国家治理体系和治理能力现代化。现阶段，我国社会治理创新的关键在于进一步推进政府职能转变，加快并下大决心落实政社分开，努力实现向社会放权和释放更多的公共空间；同时积极扶植和支持社会组织开展能力建设，努力培育健康开放的社会组织良性生态，推动社会组织激发自身活力，广泛参与各个层面的社会治理创新实践活动。

激发社会活力：落实政社分开，厘清政府职能

政社分开的实质是改革，随着政府改革的推进和落实，厘清政府职能边界，逐步向社会放权以激发社会活力，在改革中建构政府与社会合作共治的社会协同局面。政社分开是深化政府改革并推动社会体制改革的核心，也是全面推进社会治理创新的重要前提。只有实现政社分开，政府在社会领域的职能才能界定清楚，才能从无限政府转变为有限政府，政府统揽社会、包打天下的传统体制才能得到改革；只有界定政府的职能并改革旧的社会体制，大社会的格局才有可能出现，各种形式的社会组织才会有发展和发挥作用的广阔空间。

需要强调的是，“政社分开”不是削弱政府的公共管理能力，不是政府退出社会，而是要在继续深化政府改革并推动社会体制改革的同时，解放思想、创新体制，厘清政府职能的边界，把政府该管的事情管得更好，把政府该提供的公共服务做得更加充实有效。同时，把那些政府管不了、管不好、管不到、不该管的事情坚决剥离出去，通过培育发展、孵化支持、购买服务等多种机制，大力培育发展多种形式的社会组织，鼓励社会创新，推动社会组织积极参与到公共服务和社会管理等公共事务中来，在改革中建构政府与社会组织合作共治的社会协同局面。

要实现政社分开，有两个关键环节需要引起重视：第一，要避免政府只转移职能和责任，不转移公共权力和资源，使得社会组织无力承担这些职能和相应责任，降低服务质量，导致更多的社会矛盾和问题的出现。第二，要积极培育社会组织的发展和能力建设，应在社会组织得到一定发展、有能力承担相应的职能及责任的条件下，逐步将一定的公共权力和资源转移给他们。

激发组织活力：构建支持体系，开展能力建设

激发社会组织自身活力要以组织发展为目标，即以培育社会组织的能力、扩大社会组织的规模、充分发挥社会组织的积极作用、促进社会组织发展为主要目标，构建培育扶持社会组织的政策体系，引导社会力量支持社会组织的发展，督促社会组织提高自身能力建设。这一方面要求政府和社会力量积极鼓励和培育社会组织在社会领域的广泛参与，建立起一套有利于社会组织发展的支持体系；另一方面要求社会组织自身应开展能力建设，提升内部治理水平，改善服务质量。

这套支持体系首先包括国家关于社会组织培育发展、扶植推动、优惠补贴等各种支持性政策和制度的总和，这是国家行使公权力并动用公共资源培育社会力量、加强社会建设、推动社会组织健康发展的一种国家制度。这套支持体系还包括其他社会力量对社会组织的支持，例如公民的志愿服务、企业和大型基金会的捐助与资助、社会力量创办的社会组织培育孵化平台等。这些社会力量对社会组织的支持也需纳入法治化的轨道之中，使得社会组织的支持体系能够规范健康运作。因此，社会组织的社会支持体系是一个完整的包含着企业、社会组织、社会大众、传播媒介之间跨界合作的体系。在这种社会支持体系之下，可以为社会组织拓展出更多的社会资源，一方面与其他社会主体建立起长效合作机制，另一方面可以与企业合作开发新的产品和服务，也可以利用各种媒介的宣传，建立起一个有效吸引社会大众的捐资平台，以实现社会组织的增量发展。

同时，社会组织自身亦应开展相应的能力建设。这可以包括四个方面：其一，社会组织需要通过开展培训、学习与交流，建立专业的人才队伍，以提高参与公共服务的专业服务能力。其二，社会组织需要提高公开透明的自我约束能力，以提升社会信任和公信力。加快建立完善社会组织的自律他律机制，通过健全规范的自律他律标准和相对完善的内部治理结构，以制度约束的方式来保证社会组织的规范有序运行，不断提高社会组织的自身建设水平。其三，社会组织迫切需要提高对社会责任和民生诉求的社会支持能力，尤其是在培育公民意识，提高公民素质，培养公共秩序，倡导合作精神，增强社会信任，提升社会资本，社会组织具有不可替代的优越性。其四，社会组织迫切需要提高适应社会治理的创新发展能力。在以社会改革和社会建设为背景的社会转型形势下，社会组织必将成为我国社会治理创新的重要力量。因此，社会组织要依托国情党情社情，加快民间化进程，调整功能定位，增强独立性和自主性，立足社会，服务民生，不断提高社会组织的生存发展能力，努力探索一条具有中国特色社会组织的创新之路。

激发系统活力：营造良性生态，发展合作关系

在政府引导、社会协同之下，可以在各种不同类型的组织之间建立一种重叠强度低的组织生态，即在国家与社会之间、社会组织之间、社会组织与公众之间建立一种广泛的合作关系，构建健康、开放的社会组织生态系统。

首先，应强调国家与社会之间的共存与合作，应在现代国家与社会组织之间建立起合作体制。现代国家与社会组织的合作基础在于政府与社会组织都是具有公共性的组织，能够共享公共性价值，因而在很多涉及公共性话题的领域中可相互协作，共同行动。这种合作体制主要是社会组织反哺公权力和社会力量的一种国家制度，强调的是行政公共性乃至政治公共性对社会公共性的包容、共存、共生与共荣。具体来说：一是，政府与社会组织在公共服务供求上的合作体制，主要是基于政府向社会组织购买服务等各种外包项目，形成的政府与社会组织之间围绕公共服务供给所建构的合作伙伴关系及相应的制度形式；二是，政府与社会组织在政策制定及执行上的合作体制，主要是在各级政府推进政策民主化、专业化、规范化和合理化进程中，社会组织利用其广泛的民意基础和深厚的专业基础，发挥政策倡导功能，积极影响政策的制定和执行；三是，公共部门与社会组织在相关政治话题上协商互动、联合行动等合作体制。

其次，社会组织之间应针对共同的社会问题，搭建共治的合作平台。可以在同一服务领域的社会组织之间建立一种跨地区的合作平台，以进行资源共享、信息传递、合作互动、交流展示。

再次，社会组织与公众之间应建立公共参与的合作机制。尽管各种形式的社会组织彼此之间有很大不同，但一般而言，社会组织作为一种自愿结合的社会力量，可以通过会员制、志愿者制度等形式形成广泛和开放的公众参与机制，以实现公众规范有序的社会参与，切实保障利益表达和民生诉求平台的畅通无碍，增加社会成员对中国改革目标的认同与支持，并通过信息公开、财务透明等接受来自社会公众和媒体的广泛社会监督。

最后，社会组织与其他主体之间建立一种网络化合作模式。网络化合作模式是协同基础上形成的更高程度的多元化合作体系。利用各自资源优势相互协作，以实现共同追求的公共价值。社会组织的网络化合作模式强调的是社会组织作为网络化合作的参与方之一，在与政府、企业等其它相关组织的深度合作中创造社会组织特色的网络化组织（群），这种组织（群）以项目为导向，以契约为连结基础，以跨部门协商、共同参与和共同行动为基本行为模式，努力实现公共利益、协调互动和互利互惠。

（作者为全国政协委员、清华大学公共管理学院教授、博导）

责编/刘赫 美编/李祥峰endprint