欧盟“航空碳税”之争与应对检讨

陈玉祥

[摘要]欧盟“航空碳税”是国际贸易法领域中的一个重大事件，围绕其所引发的争议，不会因该法案暂缓实施而停止。各国因欧盟“航空碳税”展开争议的实质，表面上是合法性和正当性之争，其实是围绕环境保护与贸易政策如何协调以及机制构建的争辩。从日益强烈的国际环境保护呼声和逐渐严格的国际环境保护制度的发展趋势来看，中国应当顺势而为，谨慎采用诉讼方式，积极参与多边国际协调，理性动用贸易报复手段，平心对待航空碳税政策，以切实树立负责任大国的形象。

[关键词]欧盟；航空碳税；应对检讨；建议

[中图分类号]F274.3 [文献标识码]B

一、绪论

2008年11月，欧洲议会和欧盟委员会通过了将国际航空业纳入欧盟碳排放交易体系（European Union Emis-sions Trading Scheme，简称EUETS或ETS）的法案，规定从2012年1月1日起，全球任何一家航空公司在欧盟境内机场起降，其航线全程排放的二氧化碳都将被纳入EU-ETS。所有进出欧盟的航班必须将温室气体排放比2004-2006年的水平降低3%，到2013年降低5%，否则就需要通过购买碳额度来弥补差距，违者会被给予罚款、禁运等处罚。因欧盟拟将实施上述措施并由此可能被征收的费用被称为“航空碳税”。欧盟这一政策的出台招致了欧盟以外其他国家航空业的一致反对。美国航空运输协会联合美国内三大航空公司起诉欧盟，最后以败诉告终；中国航空协会也先后采取了包括批评、声明、交涉、取消空客订单以及禁止本国航空公司向欧盟提交碳排放数据等方式抵制欧盟实施这一法案。鉴于中国、印度、美国、俄罗斯等国家的坚决反对，欧洲议会环境委员会于2013年2月26日投票通过了暂停向进出欧盟境内机场的外国航空公司征收航空碳排放税的提案，暂停期为一年。

欧盟“航空碳税”是国际贸易法领域中的一个重大事件，它标志着区域性的碳排放贸易政策在国际范围内普遍适用的可能性，这一贸易政策对既有的多边贸易体制、国际减排规则以及国际贸易本身都将产生实质性的影响。因此，从国际法层面对欧盟“航空碳税”进行梳理和剖析，并藉此提出政策建议，显得十分必要和有价值。

二、欧盟“航空碳税”争议的焦点

当前，非欧盟国家及其国际航空公司反对欧盟实施“航空碳税”的理由，可以归结为如下三点：

第一，“航空碳税”是否违反了“共同但有区别的责任”的气候谈判国际规则。欧盟在实施该管制措施时是否应当将发达国家与发展中国家的航空公司区别对待，不加区别地要求他们接受同等的减排要求违反了该原则，构成了对发展中国家航空公司的歧视和不公。

第二，“航空碳税”是否违反了国际航空规则。欧盟决定将对在欧盟境内机场起降的国际航空公司全程航线排放的二氧化碳纳入EUETS，实际上是将在欧盟境内机场起降的外国国际航空公司在其本国、飞经的其他国家以及国际公海空域内的飞行也纳入了欧盟的管辖范围，这是否就侵犯了《芝加哥协议》规定的每个缔约国仅对本国领土之上的空气空间享有排他管辖权的国际航空规则。

第三，“航空碳税”是否违反了世界贸易组织规则。欧盟“航空碳税”是否违反了世界贸易组织规则，违反了世贸组织的什么规则？是关税还是非关税规则？说法不一，语焉不详。

三、欧盟“航空碳税”之合法性分析

（一）欧盟“航空碳税”是否违反了“共同但有区别的责任”原则

“共同但有区别的责任”原则是上世纪九十年代以来，国际社会为应对气候变化所签署的一系列法律文件确立的约束发达国家与发展中国家承担温室气体减排义务的基本原则。1997年，在联合国气候变化框架公约》（简称《公约》）第三次缔约方大会上通过了《京都议定书》（简称《议定书》）根据协议，从2008年到2012年期间，主要工业发达国家的温室气体排放量要在1990年的基础上平均减少5.2%。欧盟作为一个整体要将温室气体排放量削减8%，日本和加拿大各削减6%，美国削减7%。显然，协议对发达国家的温室气体排放提出了明确的量化标准，但没有要求发展中国家承担具有法律约束力的温室气体限控义务。上述减排要求就是“共同但有区别的责任”原则的细化和体现。

从国际法层面来看，在解决国家间承担温室气体减排义务时适用“共同但有区别的责任”原则，并以此确认发达国家和发展中国家非同等的减排义务是毋庸置疑的。问题在于，一是“共同但有区别的责任”原则没有要求发展中国家承担具有法律约束力的温室气体限控义务，是否等同于发展中国家可不承担减排义务？如果发展中国家也应当承担非同等的减排义务，则在保证发达国家与发展中国家总体上承担非同等的减排义务的同时，是否妨碍发达国家要求发展中国家在某一行业领域承担同等的减排义务？二是如果某一发达国家在其域内的某一特定行业推行同等减排原则，受此影响的发展中国家的企业可否在该发达国家援引此项原则寻求司法救济？

首先，从字面上看，“共同但有区别的责任”具有“二元属性”：一方面，对所有国家而言，减排义务是各国的“共同责任”，即发达国家和发展中国家都应当共同承担减排义务；另一方面，在发达国家与发展中国家之间，减排义务又是“区别责任”，即发达国家与发展中国家的减排义务是有区别的、非同等的。具体来讲就是，发达国家的减排义务是强制性的、具有限控目标，而发展中国家的减排义务是非强制性的、无限控目标。可问题在于，发展中国家究竟应当以何种方式来体现其承担的“共同责任”呢？一个发展中国家在总体上和名义上享有“区别责任”待遇，是否妨碍发达国家在某一特定领域要求发展中国家按照同一减排标准承担同等责任呢？显然，国际社会对此尚没有明确答案。

其次，“共同但有区别的责任”原则是否可以适用于一国域内的企业？或者说是否可被一国域内的企业所援引？这就涉及到国际条约对私人的效力问题了。所谓国际条约对私人的效力，大致有三层含义：一是国际条约对私人的利益产生影响；--是国际条约为私人创设权利；三是国际条约为私人创设行为规范。对私人利益产生影响的条约并不需要直接规定私人的权利与义务，而是通过规定缔约国之间的权利与义务而使私人可获得某种利益或使其利益范围受到某种限定。通常情况下，国际条约并不直接规定私人的权利，一项条约即使规定了私人的权利，这种权利也不能仅依据条约规定而存在，它还必须基于国内法的承认。为私人创设行为规范的条约只是表明，条约所创设的行为规范是准备给私人适用的，某一国家参加这类条约的后果，主要是使得私人承受条约所创设的规范的约束，由国家承担条约义务的性质并未因此改变。

很显然，“共同但有区别的责任”原则属于第一种情况，即该原则仅对私人的利益产生影响，没有为私人创设权利与义务。理论上，该原则的权利与义务主体都是各缔约国，缔约国在承担这一原则义务而采取具体减排措施时必将影响到域内企业的利益，域外适用时也会对其他缔约国的企业产生影响。即便如此，如果某一缔约国违反了该原则导致其他缔约国的私人利益遭受损失，享有起诉权的也只能是受损害的缔约国，而不能是该缔约国的私人企业。就欧盟“航空碳税”法案而言，即使欧盟违反了“共同但有区别的责任”原则，其他国家域内的私人企业也无权以原告身份依据上述国际协议寻求法律救济。

也就是说，某一缔约国企业以原告身份起诉欧盟“航空碳税”法案违反了“共同但有区别的责任”原则，既存在主体身份的适格性问题，也缺乏可被直接适用来支持自己诉讼主张的法律依据。

（二）欧盟“航空碳税”是否侵犯了缔约国的领空排他管辖权

非欧盟国家认为，欧盟决定征收的航空碳税法案违反了《国际民航公约》即《芝加哥公约》的规定。《芝加哥公约》是国际民用航空组织于1944年12月7日在芝加哥召开的国际民用航空会议上签订的有关民航的公约，是调整国际民航在政治、经济、技术等问题的国际公约。公约确认，缔约各国承认每一国家对其领土之上的航空领域具有完全的排他权。亦即每个缔约国仅对本国领土之上的航空领域具有管辖权，对除此之外的航空领域没有管辖权。反对欧盟“航空碳税”的国家认为，飞往欧盟的飞机并不全是飞行在欧盟境内，欧盟碳排放交易体系无权要求飞往或飞出欧盟的航班缴纳航空碳税，全程收取费用不合理。该理由能否成立，取决于欧盟对航空碳税行使的征收权是否侵犯了非欧盟各国对本国领空享有的排他管辖权。反对者的观点很可能站不住脚：一是《芝加哥公约》并不调整或不适用于碳排放问题；二是欧盟可以辩称，欧盟无意对各航空公司在欧盟领域外的碳排放行使管辖权，但欧盟有权对在欧盟境内航行的各航空公司全程航线的碳排放进行管理。就技术标准而言，在机型、燃料类型等一定的情形下，一个国际航空公司全程航线的碳排放是基本均衡的，至少在目前，各国际航空公司不可能从技术上保证，航空器在欧盟领域内的碳排放低于其在同一航线上的其他领域内的碳排放水平，以达到欧盟规定的碳排放标准。因此，欧盟从技术角度考虑，将各国际航空公司全程航线的碳排放纳入EUETS并无不妥，也没有侵犯各主权国家对本国领空享有的排他管辖权。

（--）欧盟“航空碳税”是否违反了世界贸易组织规则

欧盟“航空碳税”是否违反了世贸组织规则主要有两层含义：一是指其是否违反了世贸组织的基本原则；二是指其是否违反了世贸组织的具体规则。

世界贸易组织的原则有很多，其中最基本的原则有二个：一是国民待遇原则；另一个是最惠国待遇原则。这两个基本原则要求一国不应在其贸易伙伴之间、本国国民与外国国民之间实施歧视性的贸易政策。撇开这两个基本原则的适用范围和欧盟“航空碳税”的法律性质不谈，目前还没有证据能证明欧盟实施的“航空碳税”违反了这两个原则。

欧盟“航空碳税”是否违反了世界贸易组织的具体规则呢？这个问题涉及到对航空碳税法律性质的认定。我国国内一些学者倾向于将欧盟“航空碳税”归类为边境调节措施或边境调节税，寄望以此寻找判断该税合法性的法律依据。问题在于：一是欧盟决定将航空业纳入碳排放交易系统导致可能对未达标的航空公司征收的“费用”在法律性质上是否就是所谓“航空碳税”？这本身就是争议极大的问题。因为EUETS本身并不是一个税收系统，按照规定，如果航空公司自愿减少排放或达到排放标准或者等量减少排放就可以不付费，不但如此，对于低于排放标准的额度，航空公司还可以参与交易系统予以出售。二是即便将“航空碳税”视为边境调节措施，但在GATT/WTO的诸项规则中，尚没有专门调整温室气体减排规则的协议或条款，也没有可直接援引来判定欧盟“航空碳税”合法性的法律依据。

综上所述，就欧盟与非欧盟国家围绕“航空碳税”展开争论的三个问题来看，我们无法找到适当的国家法依据并依此断定，欧盟“航空碳税”法案违反了现行的国际法规则，因而是非法的。相反，欧盟“航空碳税”法案迎合了国际社会加强保护环境的期待，在道德高地上为自己树立了丰碑，也昭示着未来国际贸易法在环境保护方面的发展方向。

四、对中国应对方式的检讨及建议

（一）谨慎采用诉讼方式，积极参与多边国际协调

此前，中国航协多次表示，中国坚决反对欧盟实施“航空碳税”方案，并已经着手准备起诉欧盟。从前文的分析来看，想通过起诉方式阻止欧盟实施这一方案，成功的几率几乎为零。何况，美国已经败诉，此为前车之鉴。此次欧盟实施航空碳税措施，受影响的是所有起降欧盟境内的国际航空公司，中国在欧盟境内的航空市场份额有限，我们在此事上充当“出头鸟”，单打独斗，招致诉累，很难获得额外利益。因此，我们不妨积极与其他国家政府和航空业界沟通协商，协调立场，共同应对欧盟实施航空碳税造成的冲击和影响。

（二）理性动用贸易报复手段，切实树立负责任大国形象

在国际经济发展过程中，类似于“航空碳税”的贸易措施一直就处在不断地产生、发展中。这些往往被视为贸易保护主义的非关税贸易措施，如技术性贸易措施、卫生与动植物检疫措施、国际劳工标准、动物福利以及环境保护等等，无不都经历过从遭受指责、到渐渐接受，从单边到多边的发展过程。欧盟“航空碳税”并不能简单地被视为国际贸易领域中的一个新问题，也不能将其简单地理解成贸易保护主义的新形式。它涉及面广，利益关系复杂，不仅有欧盟官方的推动，更有欧洲广泛的民意和一些国际非政府组织的大力支持。因此，如果我们简单地主张或采取所谓的贸易报复手段解决此事，既可能丧失法理和道义基础，也容易损害我们的国家形象。据悉，作为对欧盟“航空碳税”反对措施的一部分，中国搁置的空客订单数已经达到55架，总价超过140亿美元。在这些订单被搁置的背后，其实中欧双方企业都蒙受了商业损失。以国家之间企业的商业利益来反对和阻止他国并非专门针对本国的、而是具有国际普遍适用效力的法律的实施，这种方法和手段是一种非对称解决方案，似乎有点得不偿失，至少值得商榷！当前，欧盟正遭受经济危机，而中国经济如日中天，中国就欧盟“航空碳税”单方面采取搁置订单的贸易报复措施，会导致欧盟空客及其关联企业经营受到重大影响，逼迫欧盟在“航空碳税”问题上妥协、让步，但是，我们在让反欧盟“航空碳税”的国家和我们分享这份胜利喜悦的同时，我们将会“收获”西方甚至整个国际社会对中国心生厌恶之感，烙下暴发富有、粗暴无理的国际形象。

（三）平心对待航空碳税政策，顺势减排未必利人损己

首先，从航空碳税方案出台的背景以及运作方式来看，欧盟决定将航空业纳入EUETS不是心血来潮，而是有其必然性和合理性。要厘清欧盟的航空碳税措施，还须从欧盟内部较早实施的碳税谈起。所谓“碳税”（Carbon-tax），是指一国政府对石化能源用户排放的二氧化碳强制征收的税，其具体做法是对石化能源使用量或对二氧化碳排放量分别征税或同时征税。目前，欧洲的瑞典、芬兰、丹麦、荷兰、英国、德国、意大利、瑞士、挪威、捷克等许多国家都已开始征收碳税。在碳税的基础上推行“碳关税”则是欧盟下一个目标。所谓“碳关税”（Carbontariffs），是指一国政府对尚未实施强制性节能减排的外国进口产品征收的一种惩罚性关税。目前，欧盟内部对于“碳关税”建设有两种可供选择的方案：一种方案是先在欧盟内部推广碳税，然后将各国分别实行的碳税政策予以统一，形成欧盟的碳税政策，在此基础上推出欧盟的碳关税政策；另一种方案是借助欧盟排放交易系统，亦即EUETS第三阶段任务的实施，观察主要贸易伙伴对这种排放配额市场机制的反应，然后根据具体情况推广碳关税。因此，EUETS本身并不是碳关税，而是碳排放配额市场交易机制，该机制允许将碳排放配额作为一种商品在欧盟内部市场交易。欧盟委员会根据《京都议定书》为欧盟各成员国规定的减排目标和欧盟内部减排量分担协议，确定了各成员国的二氧化碳排放量，再分别由成员国根据国家分配计划（NAP）分配给该国的企业。若企业通过技术升级、改造等达到或超额完成了减排要求，可以将盈余的配额卖给其他未完成的企业。欧盟EUETS经过第一期（2005-2007）试运行，于2008年进入第二期（2008-2012）正常运行阶段，目前正在为进入第三期（2013年-2020年）做准备。EUETS被认为是欧盟最成功的低碳政策工具。为了履行自己对国际社会的承诺，欧盟2020年的碳排量将比1990年水平减少30%，2020至2050年，欧盟碳排放量还将大幅度减少。到2020年，EUETS对欧盟碳减排量的贡献率将超过65%。由此可见，EUETS对欧盟完成减排目标的重要性。EUETS采用总量管制与排放交易机制，在这个系统中，超过政府减排标准的企业必须向那些排放少于标准的企业购买碳额度，每年都有新的工业领域进入这个系统。这个系统现在包括了能源生产业、制造业，作为碳排放量很大的行业，航空业被纳入这一系统具有必然性。很显然，如果仅仅将欧盟自己的航空公司纳入EUETS管理，而将外国航空公司排除在外的话，则对付费飞行的欧洲航空公司而言就不公平了。

其次，航空碳税法案裹夹着环境保护诉求和可持续发展理念，暗合了当今国际减排的呼声，得到了国际环保组织和环保人士的广泛拥护，中国挑头反对无疑会给自己的国际形象抹黑，得不偿失。就欧盟航空碳税影响的范围来看，全球将被纳入EUETS的航空公司有2000多家，而中国只有33家，只占受EUETS影响的航空公司总数的1.65%。从中国国际航空公司在国际航线上选用的机型来看，主要购买和使用的也都是美国的波音飞机或欧洲的空中客车，这与其他国家的情况基本一致。其他国家能够应对EUETS系统，为何我们不能？我们总在要求调整经济结构、转变经济增长方式，通过输入性的政策压力促使中国航空业调整经营理念，转变经营方式，提高管理水平，又何尚不是一次难得的机遇？

最后，中国航空界应积极借鉴国外同行减排先进经验，全面应对国际航空业竞争规则的变革。欧盟的航空碳税措施不仅仅是一场国际航空业界必须承受的减排压力，更可能是对世界释放的一个关乎国际航空业竞争规则变革的信号。面对EUETS的减排要求，从短期来看，中国的航空公司可以通过参与碳交易购买碳额度，或者通过将航空碳税措施增加的成本转嫁给消费者等措施来渡过难关。但是，从长远来看，上述措施只能是临时性的，是权宜之计，在国际竞争的大环境下不带有可持续性，而只有采取措施降低航空公司的碳排放才是最根本的。目前，欧美的一些航空公司已经采取的减排措施可资中国同行借鉴，这包括改用更清洁的航空用生物燃料、改换更节能的机型、减少不必要的航线、限制不必要的飞机跑道扩建等。

[参考文献]

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[责任编辑：刘玉梅]