论维稳理念的创新

2014-04-22聂军

桂海论丛 2014年2期

聂军

摘要：维稳是国家治理体系的重要组成部分，是国家治理能力的重要体现。当下中国的维稳面临着诸多困境和挑战，其主要表现之一就是维稳成本高昂而效率低下。要解决中国式维稳的问题，首当其冲的是创新维稳理念。邓小平“稳定压倒一切”中的“稳定”指的是关系到党和国家政治生活准则和基本政治制度的政治稳定。在当前维稳理念的指导下，中国式维稳出现了维稳内容泛化、维稳手段泛化、维稳机构空心化和维稳的自利性倾向等问题。维稳理念的创新势在必行。

关键词：维稳；理念；创新

中图分类号：D630.8 文献标识码：A 文章编号：1004-1494（2014）02-0105-05

一、问题的提出

2013年《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出：“全面深化体制改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力的现代化”[1]3。维稳是国家治理体系的重要组成部分，是国家治理能力的重要体现，也是各级政府尤其是基层政府的一件至关重要的大事，维稳工作直接关系到各级政府官员的政绩和升迁。为此，各级政府为维稳工作投入了大量的人力、物力和财力，但是，维稳的效果并不令人满意，维稳过程中还存在着不少值得深思和探讨的问题。俞可平认为，基层政府目前实行的是用抑制手段维持现存秩序，是一种“静态稳定”[2]；于建嵘认为，基层政府实行的是一种压力型维稳，维持的稳定是一种刚性的稳定[3]；清华大学社会学系社会发展课题组认为，基层政府维稳思路和模式存在着偏差，导致基层政府陷入“越维稳越不稳”的恶性循环[4]；金太军等人认为，基层政府维稳模式为乏力型维稳、压制性维稳和管控型维稳，存在着“维稳成本递增收益递减”的怪圈[5]；陈发桂认为，基层政府维稳机制存在着较多的制度性缺陷，其运行的模式朝着非制度化和非理性化的方向发展[6]。因而在维稳的手段上，基层政府维稳的特点主要是：运动式治理、组织化调控、粗暴压制和经济利益补偿；在维稳工作方式上，其特点主要有：维稳工作内涵泛化、维稳理念、功能和方法异化、维稳内卷化；在维稳运行机制上，其特点主要有：运行成本高昂化、运行方式的非制度化、运行目标的短期化[7]。

为什么中国的维稳工作出现了以上的问题？出现以上问题的症结何在？如何解决这一症结？笔者认为，出现这些问题最为根本的原因是在维稳的理念上出现了偏差，简而言之是对邓小平提出的“稳定压倒一切”理念存在片面的认识。改变中国目前维稳的状况，首当其冲的是摒弃传统的维稳观念，在维稳理念上进行创新。

二、“稳定压倒一切”提出的历史背景及其内涵

“稳定压倒一切”这句话公众耳熟能详，各级政府官员更是烂熟于心，并且是一切维稳工作的核心指导思想和原则。这是邓小平的一句名言，学术界引用最多的是以下两处文献：一是1989年2月邓小平在会见美国前总统布什时说的一句话，“中国的问题，压倒一切的是需要稳定。没有稳定的环境，什么都搞不成，已经取得的成果也会失掉”[8]284；二是邓小平1990年12月在同几位中央负责同志谈话时指出的“我不止一次讲过，稳定压倒一切，人民民主专政不能丢。你闹资产阶级自由化，用资产阶级人权、民主那一套来搞动乱，我就坚决制止”[8]364。

邓小平“稳定压倒一切”的战略思想有一个逐步发展的过程。邓小平主要在两个时期谈论稳定问题，一是“文化大革命”结束后不久，一是在1980年代中后期。为了准确地理解小平“稳定压倒一切”思想的重要内涵，必须认真研究当时特定的历史背景。但是，当我们将“稳定压倒一切”作为当今维稳的指导思想时，正如马克思和恩格斯指出的那样，“这些原理的实际运用”，“随时随地都要以当时的历史条件为转移”[9]。《邓小平文选》第三卷有35篇文章论及稳定问题[10]，其中最早的一篇文章是1986年9月28日《在党的十二届六中全会上的讲话》，他指出：“搞自由化，就会破坏我们安定团结的政治局面。没有安定团结的政治局面，就不可能搞建设”[8]182，之后一直到1989年中国平息“六四”政治风波后，邓小平也在不同场合多次论及稳定的重要性。

从总体上来看，邓小平“稳定压倒一切”的战略思想，包括“稳定是中国的最高利益”、“稳定是中国的发展条件”、“稳定是实现‘四化的关键”、“中国不允许乱，必须坚决制止动乱”等丰富内容。同时，在改革、发展与稳定三者的关系上，邓小平认为“稳定是改革开放的前提条件”、“稳定是发展经济的重要保证”、“稳定是实现国家长治久安的需要”等重要思想[10]。从以上论述可以看出，邓小平关于稳定的重要思想涉及的范围很广，包括经济、政治、外交、社会等多方面，在不同的时点上强调的重点也不大相同。在本文的语境中，我们主要研究的是邓小平关于政治稳定的战略思想。邓小平提出关于“稳定压倒一切”的政治稳定思想主要集中在两个历史时期：

第一个时期，是邓小平谈论稳定的历史背景——文化大革命。十年“文革”期间，民主法制遭到破坏，政治生活无序，经济停滞不前，人民生活困窘，社会混乱，人权遭到践踏，这一切皆由当时动荡的政治环境引发，深受“文革”之害的邓小平对“文革”更有切肤之痛，因此他对稳定的政治环境的特别强调乃是肺腑之言。这一时期，动荡的政治环境对经济、社会、外交、科教、文化等方面都造成了危害，所以他指出：“对这一点我们有深切的体验，因为我们有‘文化大革命的经历，亲眼看到了它的恶果”[8]284-285。

第二个时期，是邓小平谈论稳定的历史背景——“八九政治风波”前后。1986年，中国部分城市发生了学潮事件，1989年发生了政治风波，这两次政治事件的核心都是企图否定共产党的领导，否定在中国实行社会主义，搞资产阶级自由化，鼓吹实行西方式的民主。针对当时一些大学生上街游行示威，他指出：“中国人多，如果今天这个示威，明天那个示威，三百六十五天，天天会有示威游行，那末就根本谈不上搞经济建设了”[8]285。1987年3月，邓小平在会见时任美国国务卿舒尔茨时指出：“少数知识分子煽动学生闹事，他们的主张实际上是反对社会主义制度，搞资产阶级自由化”[8]207。1989年6月，在接见首都戒严部队军以上干部时的讲话时他指出，“这场风波的根本口号主要是两个，一是要打倒共产党，一是要推翻社会主义制度”[8]303。因此，邓小平在“八九政治风波”前后强调坚持“四项基本”原则，其中最重要的原则就是坚持共产党的领导和社会主义制度。endprint

从以上的论述可以看出，邓小平关于“稳定压倒一切”的战略思想是在复杂的国内外背景下提出的。从国际环境来看，1980年8月，东欧的共产党正在失去人民的支持，波兰的团结工会发动了规模最大、持续时间最长的罢工，1986年初菲律宾总统马科斯被“人民力量”运动赶下台[11]，1989年前后东欧的局势动荡；在国内，党的十三大召开前后，国内出现了一股资产阶级自由化的思潮，1986年合肥以及南京、上海等地发生了学潮，正是在这样的背景下，邓小平旗帜鲜明地提出了“稳定压倒一切”的战略思想。这里所说的稳定，首要的是指政治稳定。政治稳定指的是事关中国共产党在中国执政、中国坚持走社会主义道路、坚持中国特色的民主制度等等这样大是大非的政治问题。

三、中国维稳观念的演化过程

邓小平提出的“稳定压倒一切”对目前中国的维稳产生了深远的影响，是目前中国各级政府维护稳定的核心指导思想。中国维稳观念的发展历程经历了一个从单一强调“稳定压倒一切”，到处理好改革、发展、稳定三者之间的关系，再到提出社会治理创新的过程。

2002年党的十六大报告第一次把“维护社会稳定”作为单独的一部分予以集中论述，2007年党的十七大报告将“完善社会管理，维护社会安定团结”放在一起论述，“维稳”开始被明确为“社会建设”方面的工作[7]。2012年党的十八大报告强调“在改善民生和创新社会管理中加强社会建设”，“正确处理人民内部矛盾，建立健全党和政府主导的维护群众权益机制，完善信访制度，完善人民调解、行政调解、司法调解联动的工作体系，畅通和规范群众诉求利益表达、利益协调、权益保障渠道。建立健全重大决策社会稳定风险评估机制。”[12]38由此可以看出，新形势下维护社会稳定的政治色彩已逐步淡化，并把它作为社会管理的重要内容。以往作为“维稳”的重中之重的工作如群体性事件、信访等都纳入了加强社会管理及其创新的内容，其基本任务是协调社会关系、规范社会行为、解决社会问题、化解社会矛盾、促进社会公正、应对社会风险、保持社会稳定，其根本目的是维护社会秩序、促进社会和谐、保障人民安居乐业[13]。十八大报告在论述全面推进依法治国时强调，“提高领导干部运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定的能力”[12]28，这与党的十八大报告中的关于社会管理体制的20字方针——“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障”是一致的，其中“法治保障”是十八大首次提出的。党的十八届三中全会更加突出强调社会治理，提出“创新社会治理体制”、“提高社会治理水平”、“改进社会治理方式”、“实现政府治理和社会自我调节、居民自治良性互动”等目标[1]49。

当前所讲的“维稳”中的“稳定”是一个宽泛的概念，与邓小平所讲的“稳定压倒一切”中的“稳定”的外延是截然不同的。如前所述，邓小平所讲的“稳定压倒一切”的“稳定”，指的是政治稳定，或者说是事关党和国家政治生活的重要安排的政治秩序，是指维护国家基本政治制度和政治秩序的稳定，而当下纳入社会管理及其范畴的“维稳”中的“稳定”，是一个外延极宽泛的概念，包括治安管理、外来人口管理、社会矛盾化解、信访总量控制、社会舆情引导、突发事件处置、易肇事肇祸人员的服务管理、刑满释放解除劳教人员的服务管理等一系列工作，这些工作涉及到公安、信访、民政、司法等若干不同部门[14]。但是，由于传统“维稳”理念深入人心，一说到维稳很容易使公众把它与邓小平的语录“稳定压倒一切”联系起来。相比而言，社会治理创新语境下的维稳是在2011年中央举行的省部级主要领导干部社会管理及其创新专题研讨班上才提出的。因此，其对公众的影响相对较小。

四、“中国式”维稳目前存在的主要问题

中国学者唐皇凤将目前维稳的模式称之为“中国式”维稳。在唐皇凤看来，“中国式”维稳的主要特点刚性稳定、压力型体制、运动化治理、组织化调控、暴力压制性和经济利益补偿性等，因此“中国式”维稳的内在困境不可避免，主要表现在：维稳工作泛化，极易引发政治风险；维稳工作被异化；维稳工作陷入内卷化的泥沼等[7]。笔者基本赞成唐皇凤的总结。但笔者要着重强调的是，出现“中国式”维稳存在种种弊端的根本原因是维稳理念出现了偏差，“中国式”维稳所带来的问题都可以从维稳理念上找到问题的症结，如果不解决维稳理念上的问题，其它方法从根本上来说都将无济于事。

在笔者看来，“中国式”维稳的理念就是“稳定压倒一切”。在这一理念的指导下，维稳是一项政治任务，稳定被认为是一种刚性稳定，“任何正常的、鸡毛蒜皮的小矛盾、小冲突都可能被认定为影响不稳定的大问题与大事件”[7]，因此必将对此进行打压，采取一切手段进行调控和管理。在这样的理念指导下，目前对基层政府的考核机制和问责机制都强调了维稳工作的极端重要性，维稳成为一票否决的重要指标，维稳工作不力或出现纰漏是对政府官员进行问责的重要因素。因此，各级政府都在管辖的区域建立了横向到边、纵向到底的维稳机构，通过各种行政化的手段，配备了大量的人力、物力和财力来开展工作。这只是一种治标不治本的手段，当今社会隐藏的大量的社会矛盾并没有从根本上得到解决，民众利益诉求的渠道以及效率也没有从根本上得到拓展和提高，2013年厦门公交车陈水总纵火案和首都机杨冀中星爆炸案证明中国民众的利益诉求存在着明显的障碍，进而做出了伤及无辜的极端的泄愤行为。

因此，将邓小平所说的“稳定压倒一切”用于当下中国的维稳中并作为维稳的重要指导思想会产生一系列问题和困境。目前频频发生的因维权而出现的群体性事件、越级上访闹访缠访等被基层政府认为“大事件”的现象，其主要目的都不涉及政治问题，而是一种利益诉求得不到有效解决的行为。因此，基层政府完全没必要因群众利益诉求而发生的群体性事件和信访事件而风声鹤唳，草木皆兵，对社会上的任何风吹草动都惴惴不安。正如小平在1991年8月时指出的那样，“强调稳是对的，但强调得过分就可能丧失时机”[8]368。endprint

在目前的维稳中，将“稳定压倒一切”作为维稳的核心指导思想，会产生哪些问题和困境呢？在笔者看来，主要有三：

第一，维稳的内容泛化。将“维稳”中的“稳定”等同于邓小平所讲的“稳定压倒一切”中的“稳定”，将稳定所指涉的内容泛化。对地方政府尤其是基层政府的考核指标中，维稳是权重较大的部分，并且是一票否决的指标，政府对此不得不重视，因为这关系到地方政府自身的利益和官员的晋升。在这样的维稳理念指导和考核机制下，地方政府尤其是基层政府将任何造成不稳定的事件甚至是正常的利益诉求都列入“稳定”的范畴，如，群众集体上访、越级上访尤其是进京上访等。由于将“维稳”中的“稳定”等同于“稳定压倒一切”语境下的“稳定”，因而任何引起不稳定的事件都会与政治挂钩，导致政治泛化，其结果是对大量与政治制度无关的经济问题、民生问题、法律问题、环境问题进行了过度政治化解读，夸大了这些事件的政治属性，对事件的参与者乱贴“别有用心”、“一小撮”等标签，随意将这些事件臆断为“与政府作对”、“与执政党作对”[15]，反过来影响了政治稳定。

第二，维稳的手段泛化。由于将“维稳”内容泛化，维稳所指涉的事件很多，因此维稳的手段也多种多样。基层政府和干部处于维稳的第一线，他们直接面对和处理涉及稳定的一系列事件，虽然他们在源头治理、矛盾化解、利益协调、维护权益等方面做了大量卓有成效的工作，有效地维护了社会秩序、促进了社会和谐、保障了人民群众安居乐业。但是，有些矛盾和问题是结构性和深层次性的顽瘴痼疾，单靠基层政府和干部的努力在短期内是无法解决的。对于这样的棘手难题，在基层政府眼中看来，既影响了社会稳定，更关系到对基层政府的政绩考核和官员的晋升，他们必将调集一切可以利用的资源和利用一切可以利用的手段，不计成本地消除这些事件的不利影响，比如，调集武警抢尸、花钱买平安、将上访者送进精神病院“被劳教”甚至送进黑监狱等等。这在一定程度上影响了政府的形象。

第三，维稳工作机构空心化。如前所述，维稳涉及到的工作很多，因此维稳机构也涉及到很多部门，但这些部门主要是以政法机关为主，一般由政法委领导兼任维稳办主任，从公安、法院、检察院、信访、纪委、民政等部门抽调人员。一般地，县级维稳办的人员为5人左右，一般不超过10人。维稳办平时主要职责是收集、掌握、上报影响稳定的重要信息和情报，为党委和政府决策提供依据；对不稳定因素组织排查调处；组织、指挥、协调有关部门对影响社会稳定及突出事件的处置等职能。乡镇（街道）建立综治维稳工作站，村（社区）建立维治维稳工作室。同时，在各企事业单位、工厂也建立相应的安全稳定工作机构。这样，一张横向到边、纵向到底的维稳大网，纵横交错，覆盖了社会的各个角落。县级及其乡镇（街道）、农村（社区）的维稳机构在矛盾化解、调处纠纷等方面做了大量的工作，有效地促进了社会的和谐与稳定。但是，尽管如此，维稳机构仍然呈现出一种“空心化”的状态，主要表现在两个方面，其一，维稳办是一个临时的长期机构，说它是临时的，是因为维稳办不像其他党政机关的部办委局那样纳入编制序列，类似于政府成立的某一专项工作的领导小组，因而维稳办的工作人员在此机构工作没有归属感，再加上维稳的压力较大，工作人员承担了较大的责任和风险，他们对自己的工作没有信心，大多希望早日回到自己的原工作单位；说它是长期的，是因为维稳办在当下中国矛盾多发、矛盾易发的转型期会长期存在。其二，尽管维稳机构工作人员大多从与矛盾化解和调处的多个部门抽调，并且在重大突发性事件发生时，具有组织、指挥、协调有关部门及时对事件做出处置。但是，维稳机构主要做的是一种“事后救火”的工作，而对于“事前防火”心有余而力不足。笔者在H省N县和B县乡镇调研时发现，农村邻里之间时常会产生诸如因宅基地等纠纷，调解这些纠纷费时费力，一个村一般只有一名治保主任，加之治保主任待遇较低，使得实现“救火式”的维稳面临很大的压力，更不用说“事前防火式”的维稳了。因此，基层社会中存在的大量矛盾，单靠这些维稳机构和人员的应对和处理是远远不够的。

第四，维稳行为的自利化。在稳定压倒一切的理念指导下，维稳作为地方政府尤其是基层政府的重要考核指标，是一票否决和对官员进行问责的重要工作之一，因此，各级政府对此不得不高度重视，投入了大量的人力、物力和财力。在稳定压倒一切的理念以及地方考核指标指挥棒的指挥之下，地方政府尤其是基层政府为了政府的私利（如当地政府的考核排名、官员的政绩和晋升），出现了自利性的维稳行为。

一般而言，政府是公共利益的代表，政府因维护和实现公共利益而设立，这一点无可争议。“政府作为公共管理机构首先建立在公利性的基础之上，并优先代表公共利益，这是它得以存在的逻辑前提和根本基础”。与此同时，根据公共选择理论，“任何形式的政府都必然具有自利性的要求和冲动，因为这与人的生存需要、发展需要和享受需要是密不可分的”[16]148。自利性是指“除了管理公共事物，提供公共服务的属性外，所具有的自我服务的倾向和寻求自身利益最大化的属性”[17]。因此，政府是具有公共性和自利性的矛盾统一体。我国是社会主义国家，公共利益与政府的利益从本质上来说是一致的，但是，两者也会常常发生矛盾，当两者发生矛盾时，“当‘为公和‘为私发生冲突时，基层政府及其官员有时会受自身利益的驱使，他们做出的选择往往是牺牲公共利益而维护自身的私利，因为政府官员具有‘理性经济人的特点，会根据自身的利益进行趋利避害的选择”[16]149。在维稳过程中，基层政府为了维护政府自身的利益而牺牲普通民众利益的行为就属于自利性的维稳行为，如对越级上访的截访、销号、殴打上访者、送进精神病院和黑监狱、上访者被劳教、对上访者进行经济利益补偿、群体性事件中的暴力执法和抢尸等[18]。

我们将基层政府维稳工作中的重中之重的越级上访和群体上访、群体性事件作为分析自利性维稳的主要分析对象。维稳工作是“一票否决”的工作，在很大程度上决定了政府职能作用发挥的优劣以及政府官员的晋升、薪酬，尤其是越级上访和群体上访、群体性事件发生的数量以及上述事件导致的影响和破坏程度更是直接关系到基层政府的考核和政府官员的前途和政治生命。因此，为了作为一个整体的政府的利益（比如，基层政府在一个区域内的排名或者政府的名声）和出于官员自身的一己私利，基层政府在面对和处理这些事件时，很容易出现自利性的维稳行为。有学者指出，中国式维稳的具体工作手段带有明显的暴力压制性和经济利益补偿性，比如，有些地方政府频繁动用国家专政工具甚至勾结黑恶势力，采取诸如截访、殴打、拘留、罚款、劳教、判刑甚至连坐以至于公然在北京雇佣私人保安公司开设“黑监狱”等手段压制上访群众、对于常年上访的老上访户或者缠访对象，不惜花血本进行经济利益的收买等[18]。这里列举的基层政府的维稳行为都是自利性维稳行为，这尽管暂时维护了社会的稳定，实现了政府和官员的私利，但却严重损坏了公民个人的权益的实现，个人权益长期得不到实现，必将造成极少数个人对整个社会产生绝望并产生仇视心理，进而出现报复社会的泄愤和自残暴力行为，2013年厦门公交车陈水总纵火案和首都机场冀中星爆炸案就是典型的例子。endprint

五、结语

对于中国式维稳面临的困境和挑战，专家学者提出了不少妙药和良方[19]。这些妙药和良方对于缓解中国式维稳面临的某一方面的问题可能会起到一定的作用，但是，要从根本上祛除中国式维稳的弊病，首当其冲的是创新维稳理念。在目前理念指导下的维稳以及相应的考核、问责机制产生了一些难以克服的问题。创新维稳理念必须从上而下进行。党的十八届三中全会就全面深化改革提出了一系列的重要理论创新和重要举措，维稳的理念也悄然发生了一些可喜的变化。我们相信，在不久的将来，维稳的理念会发生根本性的变化，与之相伴的是，维稳的考核方式和方法、维稳的主体、内容、手段、方式也会发生相应的变化，维稳将会越维越稳，我们的社会将更加和谐。

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