社会政策视角下的我国残疾人就业问题分析

张晓筱+柯卉兵

摘 要：残疾人就业政策是重要的社会政策之一。就业是民生之本，与健全人相比，残疾人在就业方面存在着很大的困难和障碍。文章在社会政策视角下研究我国残疾人就业政策及其在实施过程中存在的主要问题与矛盾，指出我国提升残疾人就业能力政策相对落后，残疾人就业援助政策存在局限，残疾人就业服务配套政策不足。文章结合发达国家的残疾人就业政策进行比较研究，认为应当借鉴别国成功的经验并结合我国的国情来改进相关政策，提出应逐步建立残疾人集中就业奖励机制，鼓励企业和单位充分吸纳残疾人就业；应当建立起反残疾歧视制度；进一步创新残疾人就业政策；加大残疾人就业执法力度，严格贯彻实施相关的法律法规政策。

关键词：社会政策；残疾人就业；反残疾歧视；就业援助；政策创新

中图分类号：C913.69 文献标识码：A 文章编号：1004-1494（2014）02-0101-04

残疾人在社会中属于典型的弱势群体，残疾人口约占全世界人口的十分之一，全世界有6.1亿残疾人口。我国有8300多万残疾人，涉及到2.6亿个家庭，其中很大一部分残疾人都具有劳动能力或者是具有一定的劳动能力。残疾人在社会中是一个不容忽视的重要组成部分，残疾人虽然在身体或精神上有残疾，但在人格和权利上他们与健全人是平等的。残疾人就业保障是残疾人社会保障的重要组成部分。本文从政策分析的角度出发，尝试对我国残疾人就业政策执行和实施中的具体情况作出概括和描述，并结合其他国家的相关政策作出一些思考。

一、我国残疾人就业的现状

残疾人普遍劳动技能比较单一，文化水平也比较低，这就制约了其工作的范围，就业行业比较窄。而且残疾人非正规就业比重高，就业稳定性差，这也影响到他们参与社会保险，使得参保率比较低[1]。根据我国第二次全国残疾人抽样调查的结果显示，在从业残疾人口与从业调查人口之间很多方面存在着很大的差距，例如，残疾人的就业层次较低，导致残疾人的收入和经济受到了很大的影响。根据《2012年度全国残疾人状况及小康进程监测报告》的统计结果表明：未就业残疾人的主要生活依靠来源于家庭其他成员的比例在农村高达67.8%，城镇为40.4%，2012年，全国残疾人家庭人均可支配收入仅占普通居民家庭人均可支配收入之比约56.2%[2]。由此可以看出，残疾人家庭收入普遍较低，特别是农村残疾人对家庭的依赖性很强，这无疑加重了家庭其他成员的负担。

由于用人单位或企业普遍缺乏履行对残疾人就业义务的自觉性，尤其是在就业市场竞争愈来愈激烈的情形下，残疾人实现平等就业日趋困难。根据全国第二次残疾人抽样调查统计的数据，截止到调查时间，我国仍有858万有劳动能力且达到就业年龄段的残疾人没有完全就业。《2012年度全国残疾人状况及小康进程监测报告》表明，达到劳动年龄段并能够自理的农村残疾人就业比例为50.0%，城镇的比例仅为37.2%。在2012年城镇人口的残疾人登记失业率高至9.2%[2]，是全国城镇人口登记失业率4.1%的2.2倍。实际上很多残疾人下岗或失业根本不会被记录在案，真正的失业率远远不止这些。

在完善残疾人就业政策方面，政府做了大量的工作。我国从1991年开始实行《中华人民共和国残疾人保障法》，并以此作为残疾人政策的主体规范我国残疾人主要的就业主要形式：集中就业、分散就业、及个体就业和自愿组织起来就业这三种就业形式，并通过《中华人民共和国宪法》、《中华人民共和国就业促进法》、《中华人民共和国劳动法》、《中华人民共和国残疾人保障法》以及政府的相关部门条例，促进我国残疾人就业政策体系的提高与完善。尤其是2007年5月出台的《残疾人就业条例》，旨在减轻社会障碍和残疾障碍对残疾人平等就业权利实现的影响，从而保护残疾人就业。

福利企业的地位和作用在市场经济条件下急速下降，导致这些企业在安排残疾人就业方面存在着很多的问题，例如，福利企业为了减轻经济负担，首先会选择解除大批残疾人的工作，企业又不会重新吸收新的残疾人劳动力，导致下岗、失业的残疾人数越来越多[3]。我国根据实际情况，采取按比例分散安排残疾人就业的政策，如《中华人民共和国残疾人保障法》第33条中规定国家实行按比例安排残疾人的就业制度：“国家机关、社会团体、企业事业单位、民办非企业单位应当按照规定的比例安排残疾人就业，并为他们选择合适的岗位和工作类别。对于达不到规定比例的单位或企业，应按照国家相关规定实现保障残疾人就业的义务”[4]。表明该项规定的目的是把残疾人就业的任务逐渐转变为社会责任。

因此可以发现，虽然我国已有较多相关的残疾人就业政策的出台和实施，但是目前整体就业形势仍然严峻。我国残疾人无论是在经济收入、就业率还是在就业结构等方面都远远落后于健全人，残疾人仍处于长期的弱势地位当中，而且在较长时期内无法从根本上得到改变，残疾人就业仍需要相应的国家政策的持续支持和协调。

二、我国残疾人就业具体政策的实践

我国已初步形成了一系列残疾人就业的法律法规，首先，以《宪法》为核心，其次以《就业促进法》和《劳动法》等为基础，并以《残疾人就业条例》与《残疾人保障法》为主体，最后，以国务院、人力资源和社会保障部以及残疾人联合会有关规章和条例为补充，这些政策相互联系和补充，组成了我国残疾人就业的整套政策体系，同时这些政策也有各自不同的侧重点。本文主要从提升残疾人就业能力、就业援助和就业服务等三个方面相关政策来分析。

第一，提升残疾人就业能力政策相对落后。就政府出台的一系列提升残疾人就业能力的供给政策来看，在教育培训政策方面，虽然在我国采取了强有力的措施之后，残疾人教育和职业培训有了不少改善。第二次全国残疾人抽样调查结果显示，“全国省（自治区、直辖市）、地（市、州）、县（区）有2206个接受残疾人职业培训的普通机构，有1044个三级残疾人职业教育培训机构，开办了中等职业教育的特教学校发展到110所，除此之外达到中等专业水平的职业教育培训机构48所，全国已有约59万残疾人接受了职业教育与培训。”[6]但是实际上这些职业教育机构所提供的教育和职业培训机会十分有限，无法满足适龄残疾人的培训需求。截止到2012年底，我国18岁以上残疾人未上过学和上过小学的比例在城镇为53.6%，农村高达81.5%，仅在农村，18岁以上残疾人未上过学的比例就高达42.2%，总体上受教育程度仍不高。我国提升残疾人就业能力政策相对落后，加上国内就业形势日趋严峻，残疾人职业培训机会稀少、教育程度低，使得残疾人就业变得更加困难。endprint

康复工作是残疾人就业能力提升建设中必不可少的一环，在康复政策方面，我国2002年发布的《关于进一步加强残疾人康复工作的意见》中提到，“要从残疾人就业保障金中安排一定数量的资金，用来完成残疾人康复后的职业和生产劳动技能的培训，逐步扩大贫困残疾人接受康复服务的受益面，力求为康复后的残疾人入学、就业、全面参与社会生活创造条件”，把康复工作与残疾人就业联系起来。相比之下，国外的康复政策较为完善。首先，在时间上，早在1973年，美国的《康复法案》（Rehabilitation Act）中就提到康复工作对残疾人就业的重要性；其次，在内容上美国《康复法案》中也相对完善，对康复工作的开展进行了详细的规定，而且针对美国各个州不同的情况分别开展不同的康复项目，如Assessing the Role of Vocational Rehabilitation in Disability Policy中的弗吉尼亚州的职业康复项目（VR，Vocational Rehabilitation）。随着《康复法案》的实施，美国有一大批残疾人在康复后参加了《1973年全面就业与培训法》第301、303条款中规定的各类技术培训计划，仅在公共就业计划方面，受益人数就达到1912万人。

第二，残疾人就业援助政策的局限。《宪法》规定了残疾人有劳动的权利，2008年4月修订的《中华人民共和国残疾人保障法》，规定了国家按比例安排残疾人就业制度，并特别作为纠偏行动实施，然而由于该制度没有对残疾人劳动关系解除作出规定，于是有些企业在政府相关部门检查时，临时安置一些残障人士就业应付了事，等政府检查一过，就马上解聘这些刚招来的残障人士，到下一次检查的时候，他们再临时雇几个残疾人应对。而且该条文中“达不到国家规定按比例安排残疾人就业的单位应当缴纳残疾人就业保障金”的相关规定，很容易被一些用人单位认为企业只要缴纳就业保障金，就可以不用安排残疾人就业，通过缴纳保障金来推卸责任，残疾人仍遭受到间接歧视[7]。例如，四川省政府为了更好地实施国家按比例安排残疾人就业的制度，颁布实施了《四川省按比例安置残疾人就业办法》，但是根据数据显示仍然有五分之二的残疾人未就业。这说明按比例安排残疾人就业的制度很难从根本上改变我国残疾人就业难的状况。另一方面，我国政府针对援助残疾人就业出台的小额信贷和给予福利企业税收减免等措施也没有完全落到实处。尤其是在农村地区，例如，在河北、河南、湖北等农村地区，部分残疾人根本不知道有残疾人证，不知道它有什么作用，而针对残疾人的小额信贷也就更少被农村地区的残疾人知道并利用了。在城市地区，很多企业给予残疾人工作的实际收入非常低，这些企业吸收残障人士工作只是为了获得企业税收减免优惠政策等利益。

第三，残疾人就业服务配套政策不足。为了提高残疾人服务的水平，2000年中国残联制定并出台了《残疾人就业信息网建设发展规划》，对残疾人就业信息网络的建设明确了目标和任务，并做出了详尽的具体部署。据统计，截止到2005年已有22个省级残联和中国残联设立了机关内部办公网，有30多个中国残联组织开发的各类项目管理软件并投入基层使用。在《残疾人就业“九五”实施方案》实施之后，构建了基本的残疾人就业服务网络。但现有的残疾人就业服务仍存在很多问题：求职信息网络不够健全，未与残联、街道或社区联网，有效的服务难以提供给农村残疾人用于参加生产劳动，而且对残疾人的就业需求关注不足，就业培训内容和方式也不能满足残疾人真正需求。据《2012年中国残疾人健康状况及小康进程检测报告》显示，2012年靠熟人介绍就业或工作的残疾人口在城镇和农村比例分别高达61.6%、66.7%，这说明我国残疾人就业服务和公共就业服务仍需加强。国家残疾人就业制度规定“征收的残疾人就业保障金的最大用途应是用于残障人士的职业培训”，但残联部门往往将残疾人就业保障金用来购买一些康复中心的器械，或用于奖励一些安排残疾人就业成绩突出的企业，这样一来按比例安排就业制度的优惠政策无法落实到残疾人士身上。

三、发达国家残疾人就业政策的实践与经验借鉴

我国目前关于残疾人就业的政策仍不完善，根据国际上的经验，合适的就业政策可以促进社会各界为残疾人士提供适当的就业职位，我们可以借鉴别国成功的经验并结合我国的国情来改进相关政策。

加拿大：残疾人平等就业实践。加拿大在解决残疾人就业问题上的很多做法，对我国改进和完善现行政策很有借鉴意义。首要的一条就是转变观念，消除对残疾人歧视的态度。解决残疾人士的基本生存问题，只有在就业观念上彻底地消除对残疾人的歧视，他们才有可能获得真正的平等。其次是在制度方面消除歧视和限制残疾人的条条框框。加拿大政府和相关部门主要以反歧视为核心，并从国家的法律和制度着手，不断修改制度或法律中妨碍残疾人就业的因素[8]。以公务员的招聘为例，我国的公务员法明确规定，公务员需要“具有正常履行职责的身体条件”，我国的相关规定很可能被利用来歧视残疾人；而加拿大在招聘公务员的条件中规定招收残疾人，且没有关于对身体状况限制规定的条款，许多残疾人通过竞争成为公务员，甚至对一些重残者，也都有避免歧视他们就业的制度安排。显而易见加拿大政府的做法更有利于促进残疾人的平等就业。

英国：提出按比例安排残疾人就业政策的第一个国家。目前全世界在残疾人福利的实施方式上，可分为康复型、自立型和扶助型三种类型。自立型就业政策主要基于创造条件、通过促进残疾人积极就业等手段，使残疾人融入正常社会以促进其生存权利的发展。在保障残疾人福利的政策实施过程中，英国以增强残疾人的自我发展能力为指导，是实施自立型残疾人福利政策的先行国家，大力鼓励有工作能力的残疾人参与就业[9]。企业聘用残疾人员工的态度直接关系着残疾人就业与福利的发展，在英国，许多知名企业考虑到企业的自身形象，以一定比例的经费聘请专业机构和专业人士帮助解读分析残疾人就业政策，以帮助残疾人就业。通过考察英国当前残疾人就业情况，我们可以发现残疾人就业问题的解决不光依赖于是否有完善的残疾人就业政策，更依赖于这些政策是否能够真正的贯彻实施。对于我国政府和整个社会现状来说，如果能够增强残疾人的自立能力，使他们尽可能多的参与到就业中来，既可以减轻他们家庭的负担，也能减轻政府和社会的负担。我国残疾人就业的法律及政策已比较完善，目前的主要问题是一些地方政府对这些政策的执行与监督不够重视，执法力度不够，应该以国家强制力的形式采取更加有力的保障措施。endprint

美国：残疾人“无障碍时代”。1919年在美国出现了世界上第一个为残疾人提供服务的组织[10]。经过90多年的发展，美国残疾人政策也从最开始的以提供福利为主逐渐转变为让残障人士与健全人享有同等机会为主，为5000万美国残障人士创造了无障碍社会。1990年生效的《美国残疾人法案》标志着美国残疾人进入了一个“无障碍时代”，《美国残疾人法案》的实施使得美国残疾人士享有包括消费、医疗和所有公共设施的权利；拥有和正常人相同的被雇佣的权利；残疾人士在旅馆、饭店等一样享有同等的服务，这些政策涉及到社会生活的各种细节部分，让残障人士和正常人一样，享受社会服务，感受到生活的便利。在当今的美国，只要残疾人雇员可以完成雇主所需求工作的关键内容，雇主就不能拒绝雇用残疾人，同时还有义务对残疾人雇员提供合理的调整使其可以从事相关工作。因此，在美国政府部门就有16万残疾雇员；在便利店里也有肢体残缺的营业员进行工作；在餐厅里还常常可以看到坐着轮椅的服务生为客人点单。相比之下这些情形在我国国内很少能见到。

四、完善我国残疾人就业政策的建议

和发达国家相比，我们没有他们那么雄厚的经济实力，为残疾人提供大量的收入支持并不现实。笔者针对前面比较研究的发达国家政策提出以下思路。

第一，逐步建立残疾人集中就业奖励机制，鼓励企业和单位充分吸纳残疾人就业。建议我国各级地方政府在这方面要加强舆论上的引导，尽快制定出台集中就业相关的配套政策，对招录残疾人就业的企业或单位进行经济支持，并鼓励用人企业和单位吸收更多的残疾人就业。如政协委员许学政和颜法荷建议“经民政或财政部门确认，企业安置残疾人员的比例大于25%并且残疾人员人数为10人或超过10人，便可享受福利企业的政策优惠，按标准给予奖励。”笔者认为，建立和实施类似的激励制度十分必要。

第二，应当建立起反残疾歧视就业制度。建议在《残疾人保障法》中对残疾“歧视”的含义做出明确界定，将残疾和能力分开，强调残疾只是身体的残疾不是能力的残疾，消除劳动力市场对残疾人就业的普遍歧视。可以借鉴《美国残疾人法》，规定“任何机构不得对一个具备资格的残疾人在应聘、雇用、晋升、辞退、补偿、工作培训和其他雇用的期限、条件和特别待遇方面因其残疾而予以歧视”，禁止对“具备资格的残疾人”实施歧视，学习美国这种把反残疾人就业歧视制度与按比例安排残疾人就业制度结合起来的做法，并进一步定义“不论是否需要经过合理的调整，残疾雇员只要能够完成工作关键内容即视为具备工作资格。”雇主不能在雇用、补偿、辞退、工作培训等方面歧视残疾雇员，即使是在残疾人需要雇主的帮助才能够完成工作内容的情形下，雇主也应给予残疾人雇员平等的待遇。

第三，实现残疾人就业政策的创新。应在已有就业政策的基础上，创新就业保护政策措施。可以在《残疾人保障法》中加入明确政府在残疾人就业促进中主导作用的相关规定，政府带头在招录任何职位时不得因应聘者是残疾人而成为不录用的借口，哪个部门录用残疾人数量未能达到劳动力市场比例标准必须在年度报告中进行检讨，明确改进措施并限期达标。还可以提供一些专门用于残疾人就业的职位，建议每年在政府提供的公益性岗位中规划出一定的岗位比例，开发适合不同类别残疾人的公益性就业岗位，例如提供门槛低的所在社区相关工作，工作地点距离近，更适合残疾人的就业选择。

第四，加大残疾人就业执法力度，严格贯彻实施相关的法律法规政策。残疾人就业问题的解决更依赖于政策的贯彻实施，政府责任的缺失使得残疾人就业政策没能发挥应有的实施效果。建议在《残疾人就业条例》中加入相关规定，授权国务院有关部门加强监督执法，安排残疾人就业达不到规定比例的用人单位应缴纳残疾人就业保障金，明确法律责任。对既不安排残疾人就业，又不缴纳残疾人就业保障金的用人单位，必须在检查中对未能达标的原因做出解释并分析原因，限时进行改进。对地方政府也应进行及时有效的监督，严格检查各地执行残疾人就业有关法律法规的情况，避免各地各行其是现象的发生。

综上所述，残疾人参与就业既是他们参与社会活动的重要途径，也是实现他们自身价值和权利的必要过程，对人的全面发展有着重要意义，也对我们构建和谐社会起着重要作用。虽然残疾人就业问题由来已久，但作为政策分析的课题却是一个复杂、研究不多的领域，推进残疾人就业政策和残疾人就业保障的实施与创新仍是我国残疾人社会保障事业发展的重中之中。

参考文献：

[1]第二次全国残疾人抽样调查办公室，北京大学人口研究所.第二次全国残疾人抽样调查数据分析报告[R].北京：华夏出版社，2008：150.

[2]2012年度全国残疾人状况及小康进程监测报告发布[EB/OL].http：//www.gov.cn/fwxx/cjr/content_2421000.htm

[3]唐 鑛.从就业能力角度探讨政府、企业和个人在残疾人就业中的作用[J].教学与研究，2008（3）：59-64.

[4]梁土坤.我国按比例安排残疾人就业实施办法问题研究[J].人口与经济，2011（s1）：7-9.

[5]丁建定，柯卉兵，郭林.中国社会保障制度体系完善研究[M].北京：人民出版社，2013：321-322.

[6]赖德胜，赵筱媛.中国残疾人就业与教育现状及发展研究[M].北京：华夏出版社，2008：15.

[7]湖北省分散按比例安排残疾人就业办法[N].湖北政报，1998（11）：35-36.

[8]沈培建.加拿大的残疾人平等就业实践及其启示[J].中国残疾人2007（3）：34-35.

[9]许洁明，刘苏荣.英国的残疾人就业政策及对我国残疾人事业的启示[J].思想战线，2012（1）：129-130.

[10]王佳毅.西方国家促进残疾人就业举措[J].社会观察，2007（8）：17-19.

责任编辑 莫仲宁endprint