论宪法在审计法律体系建设与发展中的作用

●吕静

论宪法在审计法律体系建设与发展中的作用

●吕静

宪法是国家的根本法，是治国安邦的总章程，它的贯彻执行对于一个国家维护统一、保持政权稳固、保障人民的权利与自由、发展民主政治、完善法治以及推动经济发展和社会进步起到重要作用。文章主要从宪法历时32周年的不断发展与完善、审计法律体系的建设和发展两个方面，阐述宪法在审计法律体系建设与发展中的作用。

宪法 发展历程 审计法律体系 建设

一、改革开放以来我国宪法的发展历程

宪法是国家的根本法，是治国安邦的总章程，它的贯彻执行对于一个国家维护统一、保持政权稳固、保障人民的权利与自由、发展民主政治、完善法治以及推动经济发展和社会进步起到重要作用。

我国宪法是中国共产党执政兴国、团结和带领全国各族人民建设中国特色社会主义的法制保障。它以法律形式确认了我国各族人民奋斗的成果，规定了国家的根本制度、根本任务和国家生活中最重要的原则，具有最大的权威性和最高的法律效力。

我国1982年宪法即现行宪法经过1988年、1993年、1999年的三次修正，宪法内容进一步完善，在我国的政治生活和社会生活中发挥了极其重要的作用。

概括起来，现行宪法有以下四大特点与作用：

第一，宪法保障了我国的改革开放和社会主义现代化建设。

第二，现行宪法促进了我国社会主义民主政治制度的完善。

第三，宪法推动了我国的社会主义法制建设。

第四，宪法促进了我国人权事业和各项事业的发展。

从1982年宪法实施至今，已经32年了。32年宪法实践和施行的经验告诉我们，只有全面坚持和完善宪法，切实保证宪法的贯彻实施，建设社会主义法治和现代化国家的目标才能够得到实现。同时，辩证唯物主义告诉我们，任何事物都不是一成不变的，事物发展的总趋势是前进的，宪法也不例外，宪法自身也不是停滞不前的，它也应在改革实践和发展中不断完善。随着我国社会主义物质文明、政治文明和精神文明的整体推进，随着归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅的现代产权制度的真正建立，我国宪法制度也将不断丰富和完善，宪法的权威性将越来越高，一定会更好地发挥国家根本大法的作用。

二、我国审计法律体系的建设与发展

经过近30年的建设和不断完善，我国审计法律体系取得了质的飞跃，审计法律法规逐步健全，同时也呈现出自身鲜明的特点，主要表现在以下几个方面：

1.法律法规逐步健全。在我国审计工作20字方针“依法审计、服务大局、围绕中心、突出重点、求真务实”中，把“依法审计”摆在了第一位，由此可见我国对审计法治化建设的重视程度。我国在1982年审计制度创立之初就开始考虑构建国家审计制度法律体系，并在以后的发展进程逐步进行了健全完善。主要体现在下面几个方面：一是在国家宪法中进行了明确规定。《宪法》第一百零九条规定：“县级以上的地方各级人民政府设立审计机关。地方各级审计机关依照法律规定独立行使审计监督权，对本级人民政府和上一级审计机关负责”、第九十一条规定：“国务院设立审计机关，对国务院各部门和地方各级政府的财政收支，对国家的财政金融机构和企业事业组织的财务收支，进行审计监督。审计机关在国务院总理领导下，依照法律规定独立行使审计监督权，不受其他行政机关、社会团体和个人的干涉”，这为国家审计制度的创立和发展奠定了最可靠的根本性法律保障。二是在各项规定中对国家审计定位进行了明确。审计署在筹建期间，就起草了《关于开展审计工作几个问题的请示》，国务院批转了这一文件，对审计机关的任务、职权、审计机关的设置和领导关系，以及建立部门和单位内部审计等问题作出了规定，后又发布了《关于审计工作的暂行规定》，这是新中国成立以来的第一部审计法规，为创立阶段的审计工作提供了必要的法律依据。之后又陆续发布《中华人民共和国审计条例实施细则》等。这些法规的制定，标志着我国审计工作在法治化建设方面进入了一个新的发展阶段。三是针对新时期出现的新情况和新问题，对审计法律体系进行了进一步健全完善。2010年2月2日经国务院第100次常务会议，对《中华人民共和国审计法实施条例》进行了重新修订，并于同年5月1日起正式施行，此次修订是继审计法修订后，我国审计法治建设进程中的又一件大事，有利于审计机关、被审计单位、有关部门和有关人员准确理解和全面贯彻实施审计法的各项规定，对于完善我国的审计监督制度，更好地发挥审计职能具有重要的意义。2010年7月8日审计长会议审议通过了《中华人民共和国国家审计准则》，并于2011年1月1日起正式施行，此次的修订和颁布，进一步完善了我国审计法律体系，对规范审计机关和审计人员执行审计业务的行为，保证审计质量，防范审计风险，发挥审计的“免疫系统”功能有重大意义。

2.审计职能不断拓展。国家审计制度创立初期，全国各级审计机关在艰苦的条件下积极开展审计工作，从大量的审计实践中逐步探索并提炼出许多宝贵的审计经验。从最初开展的对行政事业单位和国有企业的财政财务收支审计到对金融、外资、政府投资等方面的审计，为改革开放初期经济社会发展的顺利有序发展做出了积极的贡献。随着审计法律制度的不断健全完善，全国各级审计机关又开展了对本级财政预算执行情况的审计，使我国审计监督内容和范围进一步全面，丰富和发展了有中国特色社会主义审计监督体系。近年来，随着各级政府责任的深化，审计机关不断拓展审计领域，进一步深化了监督内容，审计关注的内容从真实合法性逐步扩展到经济性、效率性和效果性审计；在开展部门财政财务收支审计的同时，并逐步加大对领导干部任期经济责任的同步审计；从单纯维护财经纪律秩序，逐步向政策执行、民生保障、环节保护、文化建设等领域多方位、深层次渗透，国家审计在促进国家经济社会快速发展中的发挥了重要作用。

3.审计方式不断改进。主要体现在以下几个方面：一是由传统手工审计逐步向计算机审计转变。随着计算机技术的迅猛发展，传统手工审计越来越无法满足审计监督的需要，审计方式的改进已经成为国家审计发展的客观要求。利用计算机技术开展审计能大大提高审计工作效率，并能促进审计查深查透，提高审计质量。近些年来，各级审计机关不断加大了计算机审计的力度，部分信息化审计发展靠前的地方所有审计项目都实现了计算机审计，随着“金审工程”一期、二期的实施，计算机审计正逐步取代传统的手工审计方式，成为开展审计工作的“利器”。二是由单项审计向多项目捆绑审计转变。过去审计机关通常只对某个单位、项目、资金和经济责任等进行单独审计，这样做既使审计资源得不到充分整合利用，也不利于审计工作效率的提高和审计成果的利用转化。近些年来各级审计机关积极推行了多项目捆绑审计，探索实行预算执行审计与经济责任审计、专项资金审计相结合，党委和政府领导干部经济责任审计相结合，财务收支与工程造价相结合，项目审计与专项调查相结合等审计模式，指派一个审计组完成多项审计任务，实施一次审计出具多项审计报告的审计方式，既兼顾了全面性，又突出了重点性，极大地提高了工作效率。三是由事后审计逐步向事前、事中、事后全过程跟踪审计转变。事后审计主要履行的是查错纠弊的监督型职能，事中事前审计则在履行监督职能的同时，更注重履行服务职能，这样使审计的时效性增强。当前各级审计机关主要在工程建设和政策执行审计等领域就跟踪审计模式进行了积极探索和实践，积累了丰富经验，对于及时发现项目建设管理、政策执行中的存在的问题，从源头上遏制各类违规违纪行为，强化被审计单位责任意识、促进制度健全、规范程序运作等起到了积极作用。

三、我国审计法律体系发展的战略方向

制度的建立和发展总体来说是一个持续上升的过程，建立适应时代需要的制度体系对事业发展能起到很好的引导作用，反之则会成为束缚事业发展的桎梏。笔者认为，从国家审计制度的历史背景和主要特点来看，我国国家审计制度必须根据我国的国情与社会主义现阶段的发展状态，与时俱进，不断创新，为审计事业快速发展和可持续发展保驾护航。

1.弘扬审计人员核心价值观，以文立审。文化反映了一个国家和民族的灵魂，也是促进社会发展、国富民强的深层动力。伴随社会主义市场经济的不断发展，审计被提到一个更高的层次，地位更加突出，任务更加繁重，社会更加关注，风险更加凸显，在这种形势下，大力弘扬和践行以“责任、忠诚、清廉、依法、独立、奉献”为主要内容的审计人员核心价值观将刻不容缓。将其转化为审计工作制度、审计业务流程等，做到核心价值观培育与审计管理、制度建设等有机融合，以此引导和规范审计干部的行为，最大限度发挥审计核心价值观的“价值”效用。

2.大力开展绩效审计，以效优审。随着时代发展，审计不断被赋予新的职能，寄予更高期望，审计必须在更高层次和更广的领域发挥建设性作用。从这几年财政审计逐步向大格局方向迈进，部门预算审计向资金预算源头和二、三级单位延伸，经济责任审计从传统的离任审计到任中审计占据主导，重大专项资金和投资项目从事后监督向全过程跟踪监督转变，审计整改由单方面督办整改到联合整改，再到纳入党委、政府考核体系等都可见一斑，审计工作不仅要在“量”上做大文章，还必须在“效”上做优文章。一方面，审计机关要充实提升自身的服务力，真正发挥“免疫系统”职能作用，达到服务完善国家治理的功效。另一方面，应大力开展绩效审计，将绩效审计结果作为党委、政府考核被审计单位，组织部门考核领导干部的重要依据，将其作为责任追究制度的一个组成部分和政府官员政绩考核体系的一个改革目标，切实提高政府行政效能，更好服务完善国家治理。

3.上下联动，统筹强审。《宪法》规定审计对各级党委、政府负责，从这个层面上讲，中国特色社会主义审计具有“大内审”的特性，政府的层级性决定了各级审计机关之间有一定的“断层”，但不能因为这些“断层”，而将上、下级审计机关之间割裂开来，必须发挥好“业务指导”的职能作用，以“审计业务”为载体，捆绑上下审计机关，建立和完善相关制度，实现统筹发展。

[1]徐崛威.我国国家审计的现状与发展趋势[J].企业家天地，2008(2)

[2]周辉.关于我国国家审计发展趋势的研究[N].企业导报,2011(10)

[3]王会金,陈希晖.我国国家审计的未来发展策略[J].审计与经济研究,2008(4)

[4]徐俊,付林.探析我国国家审计制度的发展特点及战略方向.湖北省审计厅，2012（11）

（作者单位系：安徽省淮北市审计局 安徽淮北 235000)

（责编：国政）

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