破除“双轨制”背后是一系列改革

破除“双轨制”背后是一系列改革

A Series of Reform behind the Breaking-down of“Dual Track Approach”

孙政（沈阳市委党校教授、法学教研部主任）

存在三种差异

近日，国务院发布了《事业单位人事管理条例》，其中有关事业单位工作人员要依法参加社会保险的规定，引起了社会各方面的关注。这意味着，我国从法律层面开始着手于社会保障领域的制度改革，特别是养老金“双轨制”的进一步改革正在进入关键时期。

什么是养老金“双轨制”呢？这里特指目前我国现有两种不同就业人员在退休后享受不同养老金待遇的制度。具体说，目前我国存在两套并行的养老金制度体系，一套是行政单位、事业单位就业人员的退休制度，另一套是企业单位职工的“缴费型”统筹制度。

两种制度体系下，退休后养老金享受的待遇标准是不一样的。具体讲，前一种行政和事业单位工作人员退休后，能拿到退休前工资约90%的退休金。后一种职工退休后养老金的多少，与在职时的缴费额直接相关。一般来说，按正常工作年龄，根据相应的缴费比例，企业职工退休后每月拿到的养老金数额约为在职工资的60%。这样算下来，行政、事业单位的养老金标准远远高于企业退休人员，差距大约在3～5倍之间。仅仅因单位性质不同，退休后所享受的待遇就有明显的差异，这也被称为养老金“双轨制”的最大弊端。

如果我们从制度差异上来看，两种养老金制度体系之间还存在统筹的办法与支付渠道不一样的问题。所谓统筹方法不一样，即行政、事业单位的工作人员养老金是由国家财政统一筹资，企业人员则是单位和职工本人按一定标准缴纳；而支付的渠道不一样，即是指行政、事业单位由国家财政统一支付，企业人员则由自筹账户上支付。通俗地讲，在整个就业生涯中一直自己缴费的企业就业人员，比自己完全不用缴费的行政、事业单位工作人员的退休金待遇还要低许多，这显然有违社会公平之原则。

因此，养老金“双轨制”改革，是包括养老金待遇标准、统筹方法与支付渠道在内的关于养老保障制度的一系列改革。

形成有历史原因

养老金“双轨制”的存在有其深刻的历史原因，这是我国从计划经济时代向市场经济转型过程中一个特定历史时期的特有产物。

具体说来，我国城镇养老保险制度以及养老金“双轨制”的形成主要有三个阶段。一是传统型养老保险制度的建立阶段（1951—1978年）。计划经济时期，我国企业基本上都是国有性质，企业职工在职时的工资、退休后的养老待遇，完全由单位负责。这个时期我国的退休养老政策，无论行政、事业单位还是企业，实行的几乎都是国家统一的“单轨制”；二是对养老保险制度实行社会统筹的探索阶段（1978—1991年）。从此开始，国家对养老金待遇进行探索性的改革试点，从国有企业开始进行养老保险制度改革的多种尝试；三是社会统筹与个人账户相结合的养老保险制度的实践阶段（1991年至今）。以1991年国务院颁布的《关于企业职工养老保险制度改革的决定》为标志，社会养老保险费用开始由国家、企业和个人三方共同负担，实行社会统筹。

也就是说，经过20多年的实践，社会保障制度改革从国有企业已经扩展普及到各地区各类型企业。但是行政、事业单位的社会保险制度改革一直滞后，其养老金待遇仍然沿用传统的财政供给制。由此，导致了企业与行政、事业单位之间社会保险缴费与待遇不平等，社会保障制度缺乏统一性和规范性等问题，同时也阻碍了企业与行政单位及事业单位之间进行正常的人员流动，客观上非常不利于构建公平竞争的市场经济环境。

所以，随着市场经济体制在我国的推进和完善，养老金“双轨制”改革势在必行。加快行政、事业单位养老保险制度改革，对于构建统一、公平、规范的社会保障体系，建设公平自由的市场竞争环境，促进人才在市场环境下的合理流动，具有非常重要的作用。

不能把机关置于其外

既然是改革，必然会触动一些群体、一些人的既得利益。破除养老金“双轨制”当前面临的最大问题是，如何通过改革来健全和完善企业和行政、事业单位社会保险制度，实现企业与行政、事业单位各项社会保险制度的有效衔接，完成新老制度间的平稳过渡。

当前事业单位已经迈开了改革的第一步。对尚未缴纳养老保险费用的事业单位人员来说，在政策变动过程中如何补缴、补缴的数额如何确定、补缴资金的来源、退休之后如何领取等等，可能都存在疑虑。这都需要在改革过程中一点点细化规定，而后才能具体实施。

目前看来，比较稳妥的办法是在坚定改革目标的前提下，针对养老金“双轨制”在养老金待遇标准、统筹方法与支付渠道等方面，从整体上研究设计出一个完整规范的改革方案。同时，出台一些过渡时期的政策，按照“老人老办法、新人新办法”的方式，逐步解决事业单位人员与企业人员在社保问题上的合理衔接。

不过，养老金“双轨制”改革，绝不能仅仅限于改革事业单位的养老金制度，而把机关公务员置于改革之外。可以预见的是，事业单位人员养老金制度的改革只是第一步，下一步改革所指向的目标就是在此基础上，将机关工作人员、事业单位人员、企业就业人员的养老金制度纳入一个统一的、公平的、规范的社会保障体系之内。如此，才能从根本上破除养老金“双轨制”的制度基础。

2014年年初，国务院印发意见，部署在全国范围内建立统一的城乡居民基本养老保险制度，并提出在2020年前全面建成公平、统一、规范的城乡居民养老保险制度，明确了这项改革的时间表。可以说，养老金“双轨制”改革目标已定，改革路径也日渐清晰，问题解决迫在眉睫。当然改革进程也不可能一帆风顺，只能是且改且完善，让我们拭目以待。

本栏责编／马征

并轨可能会带来的损失

很多机关事业单位工作人员之所以对并轨有抵触情绪，说到底是怕利益受损。

1.加入养老保险，之前空档部分是否需要个人补缴？按照企业职工缴费方式，需从个人工资中扣缴8%，如果需要个人补缴这一部分，那工龄越长者缴费越多，数额巨大。

2.加入养老保险后，按照企业职工缴费方式，在职人员需每个月从工资中扣掉8%上缴。

3.统而言之，目前机关事业单位工作人员退休，能拿到在职工资约90%的退休金，企业职工只能拿到在职工资的约60%。并轨后，退休待遇是否会被拉低？

4.目前，机关事业单位上调工资，退休人员退休金也随之上调，上涨幅度远超企业。一旦并轨，机关事业单位将和企业联动，幅度势必降低。