论立法机关中利益集团的产生及其作用限制

周宇骏

(华东政法大学研究生教育院，上海 200042)

论立法机关中利益集团的产生及其作用限制

周宇骏

(华东政法大学研究生教育院，上海 200042)

利益集团通过选举代表的方式进入立法机关。基于集体行动的理论，那些具有共同利益的利益集团的代表能够拥有较普通民众选举的代表更强的行动力和指向性，进而导致立法机关中议员代表利益集团的利益诉求而罔顾民意的情况日益严重。这种立法的卡特尔化会带来公共福利减损、立法政策偏袒等后果，还往往会造成制度的僵化。控制利益集团必须加强立法程序的建设，加强对于提案及法规违宪违法审查的监督工作，以维护立法的公正性与民主性。

立法机关；利益集团；集体行动

随着民主与法治的进程，立法机关及其代表的一举一动都成为公众关注的焦点。然而，在立法机关当中，议员们代表其背后的利益集团发言，而罔顾民意甚至牺牲普通民众的利益的情况却不断出现。这样的情况并不仅仅在一国出现。美国、日本、法国……在所有拥有代议机关的国家，诸如此类议员代表利益集团发言的情况时常出现，他们作为利益集团的发言人，代表着各个利益集团的利益诉求，成为各国民众及新闻媒体抨击的对象。这样的情况是如何产生的，又该如何防止，成为一个重要的研究课题。

一、立法机关中的卡特尔化

立法机关的选举与代表程序是立法机关产生的基础，也是利益集团进入立法机关的重要方式。一国的立法机关当中，之所以会出现利益集团，是与立法机关的组建程序——选举的性质密切相关的。如果将代表和选举看成是一种市场交易的话，那么其中的商品便是代表的主张——即代表的利益为何。“立法者的选举程序创制了一个立法市场（market for legislation），在其中，立法者向那些在资金和投票上有利于他们获胜的人们出售立法保护。”[1]遍及全国上下的广泛而普遍的立法机关选举程序形成了一个巨大的立法选举交易市场。利益集团们挑选着有利于他们诉求的代言人，并支持他们选举成功。

在立法机关的竞选过程中，代表地方利益的议员，代表行业利益的议员，代表富裕阶层的议员，甚至于代表政府部门利益的议员比比皆是。在选举程序这一交易过程中，各个利益集团犹如在市场上买卖股票一样，进行着竞争与博弈。同时，由于在日渐庞大的立法机关中，单个议员所能代表的力量过小，基于背后的利益集团而有着共同的利益诉求的议员就形成联合，产生在立法机关中的新的利益集团。而这种利益集团会逐渐控制立法机关，垄断立法的资源，慢慢地挤压那些独立的议员代表的生存空间。这一现象，便是卡特尔化。

产生卡特尔化的原因，与立法这一市场的本身的特性有关。立法市场所指向的产出对象是公共政策，而公共政策存在典型的“搭便车”的现象，即“只要某人在某一立法提案的保护范围之内，无论他是否为法律的通过做出过（经济的或其他的）贡献，他都能从中受益。”[1]

以上的现象将会导致了一个“集体行动的倒数规则”，即政策涉及的利益人越多，就越少人愿意为它付出。由于集体行动的成果具有公共性，所有集体的成员都能从中受益，包括那些没有分担集体行动成本的成员[2]。“例如，由于罢工的胜利，工人获得加薪，这对所有工人都有好处。但那些参加罢工的工人却承担了所有风险和成本。这种不合理的成本收益结构导致搭便车的行为。”[3]因此，小部分人不会为了大部分人的利益承担风险与成本。除非这种行为对他们的获利将远远高于他们所需要支付的风险与成本。

二、立法机关中的卡特尔化所带来的危害

立法机关为利益集团的代表所掌握，会使得立法机关的运行产生一个严重的弊端，即之前所提到的对于公众福利政策的减少，而同时，那些有利于利益集团利益诉求的公共政策将会增加。这种立法机关综合利益集团联合的现象将会对立法机关的立法活动及其他其所决定的具有公共性质的有权活动带来负面影响。

（一）容易使公众福利政策减少

利益集团通过立法交易对立法机关的掌控的目的是为了追求对其有利的公共政策立法保护，因此，其行为对于公众福利政策会产生较大的影响，减少公众的福利享受。由于利益集团向政府以“点菜”的方式购买个性化服务，使得政府对普通百姓提供教育、医疗、住房等基本公共产品的能力得不到有效提升[4]。这样的公共政策会明显导致社会分配的不公平，惠及全民的福利政策往往得不到通过，而有利于利益集团的政策则比比皆是，最终致使社会分化，矛盾加剧。同时，利益集团的这种偏向性控制还会导致社会总福利的净损失。

如下图1所示。纵轴代表价格，横轴代表产量。社会的市场需求曲线的变量恒定，为Dd；企业的长期平均成本对企业和行业都不变，则有边际成本等于长期成本，其变量曲线为行业供给曲线[5]。

图1 哈伯格三角形

上图是用以解释市场垄断的哈伯格三角形。在立法市场中，市场需求就演变为社会对于大规模的公共福利政策的追求，图1中，当市场处于完全竞争状态时，公共福利政策均衡产量为Qc，而与之相对应的为获得公共福利政策付出的均衡代价就为Pc。此时，消费者（社会民众）剩余就为三角形DPcA的面积。由于消费者剩余是消费者（社会民众）的预期付出与实际付出的差额的绝对值。因此，可将消费者剩余视作买卖双方都想得到的一种预期收益，即在这个模型中，可代表通过公共福利政策获得的社会的福利量。

当市场完全转为垄断之后，即利益集团在立法机关中占绝对优势之后，利益集团为了攫取利润，就会削减公共福利政策的产量（通过更多的有利于利益集团的政策），以降低市场上商品（政策）的供应量，在需求恒定的状态下，社会为了获得同样的福利政策付出的代价就会上升。此时，在图中立法市场的公共福利政策均衡产量就将为Qm，付出代价也提升到Pm。依图中所示，此时的消费者剩余（社会福利量）就下降到三角形DPmC的面积。在市场由完全竞争转化为完全垄断的过程中，消费者剩余（社会福利量）的损失为四边形 CPmPcA的面积。其中，四边形 CPmPcB的面积所表示的利润（利益）作为利益集团通过控制立法机关政策制定所攫取的利益由消费者手中转移到了利益集团的手中。而剩余的三角形ABC的面积就是立法市场由完全竞争转化为完全垄断的社会福利净损失。这表示，利益集团在通过立法机关削减公共福利政策而增加偏向其集团利益的政策的过程中，会造成整个社会的总福利的净损失。

第二个原因是，利益集团所追求的公共政策更注重短期利益。由于立法机关的选举程序的特性，决定了立法机关中利益集团的力量对比等常常发生变化，其所实施的公共政策往往不能持久，因此，对于利益集团，追求长期对其有益的公共政策不如在短时间内获取更高的利益。所以说，立法机关对于公共政策存在着“短视”的现象。长期的公共政策不能得到继承和延续，决策的立法机关代表也不重视政策可能带来的后续影响，给一般民众造成了预期的收益的损失的同时也可能导致未来的不可预期的损失。同时，过于频繁变动的政策还可能造成其他的不必要的损失。

（二）容易产生偏袒性的政策

利益集团进入立法机关需求代言人，获得立法保护，其实质仍是一种为了获取更高利益的投资。而立法的卡特尔化使得立法机关对于垄断行业或其他利益集团的利益的保护成为可能，这便是投资的回报所在。为了获取更高的利益，利益集团大多会通过一些限制参与与价格竞争的方式来保护自己的利益，实现利益的转移。利益集团对于立法交易的成本投入，会从公共福利中回收。

作为代表，其所体现的利益诉求就不可能是个人的利益诉求。因此，在立法机关中代表或代表的联合所代表的利益，是利益集团各成员或利益集团的联盟中各成员的共同利益诉求。像前文所提到的地方利益、行业利益等。这种利益诉求必定是普遍授益于每个成员的。而产生出的这种共同利益诉求，则是利益集团内部抵消共谋的结果。利益集团内部的妥协与博弈的耗费构成了利益产生的共谋的交易成本。

共谋的交易成本，即是指共谋人为了达成妥协所要付出的交易成本。这是一种内耗的“摩擦成本”。在一个双方共谋的交易中，双方都会以自身所拥有的筹码（counters）去换取对方的妥协，以达到双方的意思一致。但当多方交易时，筹码的数量增加，而妥协的数量也相对增加，为了达到更多的妥协，就必须支付相应的筹码，而审查这些筹码，并作出相应的妥协的成本，就是共谋人所需要付出的交易成本。

利益集团的这种成本投入并不会因集团的扩大的内部竞争而导致利益集团的内耗，减少社会损失，相反，利益集团的投入必将转嫁到对于于自身有利的政策制定的导向而带来利益获取上，因此，大集团对于社会的危害会更加明显。它们可以轻易获得市场优势，扼杀了企业家与市场的创新性；同时由于可以使政府制定有利于自身的法律、政策和规章，如设置行业进入壁垒，限制或阻碍中小企业的进入，因而阻碍了私人投资的积极性[6]。

利益集团的大部分代表都是垄断集团或有意愿获取垄断利益的集团。因为只有这样的集团才能从公共政策中获取具有强效激励的高额利益。否则，他们会与普通民众一样，不会参与到立法机关当中来。如前文所说，他们控制立法机关作出有利于垄断的公共政策会使得他们的垄断获利得以延续或扩大。而公共政策所带来的这样的合法垄断会给社会福利及消费者利益（即普通民众利益）造成损失。

（三）容易造成制度的僵化

利益集团往往是既得利益的拥护者，因为造成既得利益形成的体制正是它们通过参与国家政治生活获得利益的一种长效的方式，是利益集团的一张长期“饭票”。它们只要从某种制度安排中得利，就不愿推动制度创新，对威胁既得利益的创新一概排斥，为特殊利益不惜牺牲社会利益。它在客观上阻碍了社会体制的进步与发展[6]。

从政治变革的角度而言，利益集团固守旧体制的传统与生俱来。它们天生便排斥更广泛的民主和更科学的制度，维护既有体制的法案的不断制定，将新生的群体挡在政治核心之外，造成陈旧而效率低下的现行政治状况的同时也容易引发暴力冲突和阶级对立。

对经济体制而言，利益集团热衷于追求垄断利益的获取，千方百计地通过各种法案决策，造成某些行业某些领域的垄断局面，以从中攫取庞大的经济利益，挤占中小企业生存空间，限制私人投资进入，给社会大众的利益带来损失。同时，这种不合理的垄断体制又难以改变，寄希望于利益集团进行内部打破不过是天方夜谭。因此，僵化的经济体制使得经济的进一步发展变得举步维艰，新兴经济难以发展，甚至导致经济的停滞倒退。

三、防止利益集团掌控立法机关的措施

利益集团对立法机关的掌控给国家和社会带来了不利的影响。这种利益集团对立法机关的控制干涉在很大程度上是通过干涉立法机关的立法或其他决议而实现的。一个好的议事程序能够在更大程度上制约利益集团在立法机关中的一些私利行为。因此，需要采取必要的措施对利益集团加以限制，以防止其对立法机关的立法、决策的控制。在各国，立法机关都在议事程序以及其他相关监督程序等方面加强建设，形成了一些行之有效的制度和经验，对利益集团进行防范。

（一）约束提案

立法提案权是一项重要的立法权能。从立法程序上讲，它的行使是法案进入议程的必要前提，是正式立法程序启动的必经阶段[7]。提案是立法机关制订法律和作出决议的起点。利益集团干涉立法机关的职权工作，也是由此开始的。他们通过立法机关为自身谋取利益，进行寻租，以求掌控有利于自身的政策的决定权。因此加强对提案的约束就显得尤为重要。对提案的约束有许多种方式，比如提案的预审，便是以决定提案是否能够进入议程的方式，对于提案的内容以及提案的主体进行一定的规制。除此以外，各国在立法机关运行的实践都有针对性地建立起一套相对有效的控制的制度和方式，以防止一些具有明显偏向性的提案的出现。

英国的下院议事规则对于提出提案的日期和数量进行了规定：“普通议员依照本条规定提出准许其提出法案的动议，……任何一天内接受任何一位议员的此通知不得多于一项。”[8]15这样的规定可以有效地限制议员们的提案数量，规范议员们的提案程序，限制其滥用提案的权利。而法国国民议会议事规则第83条规定：“国民议会对提出的任何文本都得印刷、散发，并交给一个特设委员会审查。”[8]15这样的规定，对于提案的内容的合法合理性进行了一个预审，加强了对于提案内容的监督，对于预防提案权的滥用，防止利益集团提出具有偏向性的议案法案有着较好的效果。在日本的国会的议事程序里，还专设了针对议案的提出的公听会制度，要求选取专业人士以及利益相关人，在预审阶段对于提案涉及的相关事项进行听证。

（二）限制议会党团结社

在立法机关中，一般会存在着一些党团结社，它们往往就是利益集团在立法机关中的具体体现，是立法机关中利益集团的具体机关。许多来自于利益集团的利益要求，便是由它们主导，利用其麾下的议员代表们促使相应法案及决议的通过。因此，对于这些党团结社的控制是针对利益集团的一种最直接的方式。

各国在议会的议事规则中，也想方设法地设置了一些规则，对其加以限制。例如，法国的参议院议事规则的第5条便规定：“议员党团成员的名单，应发表在政府公报上，……参议院内部禁止成立谋求私利、地方利益和职业礼仪的团体。”[8]168-169这一规定明确了议员党团的人员，规定了禁止谋求私利等，并直接针对利益集团的寻租行为。德国还专门制定了针对议会当中的政党团体的《政党法》，规定政党经费来源和财务汇报制度，进一步限制政党活动的目的和方式，掌政党的内部情况，并监督政党的政治参与活动的合宪性和合法性。

（三）扩大直接民主程序的范围

利益集团进入立法机关，进而对立法以及其他的立法机关决定的事项进行控制，其主要的方式即是通过间接选举的代议制度，掌控更多的立法机关的议员代表，进而表达其利益。而扩大直接民主的范围，对于此类的利益集团存在着较强的制约性。利益集团的较强行动力在面对一个国家的民众的直接利益表达时，就会失去其优势。

所以，在一些涉及国民利益的决策层面，适当增加直接民主，赋予人民更多的通过程序直接参与决策的权利，能够有效地保障公民权益并限制利益集团通过立法机关掌握对于法案决议的决定权。例如，在立法动议权方面，赋予人民直接向立法机关提出立法动议的权利，可使人民群众在更大程度上掌握对于法案提出的主动权，防止利益集团的操纵。立法动议，即指民众依法向有立法权的立法主体提出有关制定、修改或废除某项立法性文件的请求或建议权[9]。目前，在世界各国当中，赋予人民直接向立法机关提出立法动议权的国家只有 20多个，这种依靠直接民主的程序保障立法机关决策公正，维护公民权益的方式还大有可为。因此，增加类似于立法动议权等直接民主的立法程序，可作为一个有效的控制立法机关中利益集团的手段。

（四）加强违宪违法审查工作

违宪违法审查制度是一国之宪法体制的最终保障，是保护人民权利的最后防线[10]。其对于立法机关所制定的法案是否违反宪法、侵犯人民或社会的利益作出审查判断。这一制度，是最重要的防范利益集团操纵立法，防止利益集团通过立法权进行寻租的制度之一。如果一部法案存在着违法宪法，服务利益集团的情形，即可通过违宪审查制度对其进行审查，宣告这一法案无效。

目前现行世界各国同性的违宪审查制度分为几种不同的模式。然而，其中大部分都以一种被动审查的形式为主。笔者以为，为了防范利益集团通过立法机关的立法、决策的隐性方式进行寻租，建立主动审查制度是一个可能的发展方向。通过实现主动审查与被动审查相结合的方式，加强对于法案的审查，可以更有效地制约一些可能不轻易为一般民众所察觉的隐性的侵犯人民和社会利益的法案决策，以保护人民的权益不受侵犯。

（五）加强对提案主体的追责制度

利益集团往往通过其掌控的代表提出一些代表其利益的提案，进而通过这些提案来攫取利益，实现其共同的利益目标。笔者认为，这需要适当地加强追责机制的建设。相应的提案主体应当在为这种带来国家和社会损失的法案承担相应政治责任的同时，还需要承担相应的法律责任。其中构成可能的腐败犯罪的，还需承担相应的刑事责任。这种追责机制促使议案提案的正规化，可以防范利益集团对立法机关工作的干涉，进而预防立法腐败的发生。

[1] 理查德•波斯纳. 法律的经济分析[M]. 蒋兆康, 译. 北京: 中国大百科全书出版社, 2003: 683-684.

[2] 张昭. 公共品自愿供给中的捐赠行为分析[D]. 南昌: 江西财经大学研究生院, 2006: 10.

[3] 曼瑟尔•奥尔森. 集体行动的逻辑[M]. 陈郁, 译. 上海: 上海人民出版社, 1995: 35.

[4] 杨帆, 欧阳光, 张弛. 当代中国利益集团与社会主义民主法治[EB/OL]. [2013-04-25]. http://www. chinareform. org.cn/society/organise/Forward/201204/t20120410_138948.htm.

[5] 李政军. 关税、垄断和偷窃的福利成本: 由来与意义[J]. 南京金融高等专科学校学报, 1999, (1): 64-67.

[6] 金雁. 利益关系调整: 经济发展方式转型的动力所在[J]. 中共南京市委党校学报, 2011, (4): 44-45.

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[8] 君中卿. 英、法、美、德、意、日六国议会议事规则[M]. 北京: 中国民主法制出版社, 2005.

[9] 王强, 梁玥. 立法动议权新探[J]. 湖北警官学院学报, 2005, (2): 24-28.

[10] 王甜: 我国违宪审查运行机制探究[D]. 山东: 中国海洋大学法学院, 2006: 10.

Study on Emergence and Control of Interest Groups in the Legislature

ZHOU Yujun
(Graduate School of East China University of Political Science and Law, Shanghai, China 200042)

Interest groups enter the legislature through electing representatives. Based on the theory of collective actions, the representatives of interest groups with common interests are stronger in action and orientation than those elected by ordinary people, and this in turn leads to the increasingly more serious situation where the representatives in the legislature represent the interest groups’ interests rather than ordinary people’s. The Cartelization of this kind of legislation will bring about such consequences as the loss of public welfare, the partiality of legislative policy, and even the institutional ossification. To control interest groups, the legislative procedure as well as the supervision of bills and review of unconstitutional law should be strengthened to maintain the fairness and democracy of legislation.

Legislature; Interest Group; Collective Action

D90

A

1674-3555(2014)02-0076-06

10.3875/j.issn.1674-3555.2014.02.012 本文的PDF文件可以从xuebao.wzu.edu.cn获得

(编辑：付昌玲)

2013-05-22

周宇骏(1991- )，男，江西吉安人，硕士研究生，研究方向：立法学