用依法治国理念调整公权力边界

竹立家

用依法治国理念调整公权力边界

竹立家

十八届四中全会确立了依法治国的重要方略,这为我们探讨和解决腐败问题提供了非常及时和切实的解决之道。腐败问题的解决首先要注重“有法必依”层面上的问题。腐败问题归根结底是由公共权力缺乏有效制约所造成的。依法治国的理念可以从根本上解决腐败层面的问题。现在的重中之重就是要按照四中全会所确立的依法治国的精神,形成对公共权力制度化、常态化、科学化、规范化的约束,真正让人人参与反腐的过程。

依法治国 腐败两难 公共权力制约

关于反腐败的“刚”与“柔”

腐败问题对于当今中国而言是个时代大命题，官员腐败严峻的现实与依法依规从严治吏的法制不健全形成一对矛盾。腐败问题究竟该依法严格执行“零容忍”，还是根据具体条件相对灵活处理，这是反腐败层面上“刚”与“柔”的两难决择。根据人民论坛问卷调查中心有关调查显示，近两年来高压反腐从严治吏使官员的心态正在发生微妙的变化，尤其是部分地方官员干事的动力存在一定程度的不足，顾虑更多。反腐败“刚”“柔”分寸的拿捏考验执政党的智慧。事实上，这一对矛盾共同体在某种程度上并不是对立的。解决好这一“两难”问题，最重要的还是要掌握好依法治理腐败的要义。

腐败问题的严峻性与反腐败法制不健全这一对矛盾产生的历史原因

腐败问题的严重性是最近我们一直关注的话题，中央下决心反腐，“苍蝇”、“老虎”一起打，成效比较显著。这从另一方面也说明，腐败现象确实比较严重，反腐问题已经到了一个必须从制度上治理的阶段。腐败问题归根结底是由公共权力缺乏有效制约所造成的。这是首要的原因。按照依宪治国、依法执政的理论来说，我们的国家是一个人民民主国家、人民主权国家，对公共权力的监督是授予人民的。而现如今，公共权力没有得到人民民主的约束，权力部门化、权力个人化等现象确实是比较严重的。有很多人把部门权力当成个人权力了，比如说集体腐败这种现象就充分地说明了这一点，把公共机构当成了一个人的机构。

第二个原因是公开透明度不够。公共权力运行按理说是应该公开透明，在阳光下运行。但我们现在公开的力度并不够，制度化程度也不高，这造成公共权力暗箱操作、以权谋私等现象泛滥。

第三个原因是依法行政的意识不是很强。从现在腐败的案件来看，有些官员腐败的方式、手段可以说是非常明目张胆的。他们违法行政，为了自身的利益，任何法律、任何准则都可以打破。一人代党、一人代组织、一人代法等现象确实比较普遍，这在地方官员中间表现地非常充分。这也是四中全会为什么要强调依法行政的重要原因。只有有了依法行政的意识，才能按规范来行使行政权力。

第四个原因是各级人大作为权力部门没有对执行权和政府机构担当起对公共权力进行有效的制约作用，各级人大本来要对公共权力进行监督、进行约束。从目前的状况来看，基层人大，包括县人大、市人大的作用发挥地非常小。在公共机构里工作，同级人大应该进行监督，但我们的人大几乎没有发挥作用。比如说最近河北省发生的小官贪腐案件，其实他贪污了好多年了，但是没有各级人大来监督。

依法治国的理念可以从根本上解决反腐败层面的两难问题

在依法治国的理念下，中国社会已由有法可依向有法必依转变。在这种情况下，腐败问题至少可以在两个宏观的方面来解决。第一个方面，应限制公共权力，做到真正的依法治国、依法行政。依法治国是指治理国家的一种方式，依法行政是指治理公共权力运行或行使的一种方式。这种方式依据的标准是规则、法律。我们依法治国就是公共权力的运行必须按照法律、法规来进行。如果公共权力运行带头违法、权大于法，那么法律几乎就是废纸一张。第二个方面，要真正发挥人大的作用。公共权力说穿是人大赋予的，人大代表人民。因此权力运行过程中，人大必须实质监督，而非流于形式上或名义上的监督。各级人大必须把监督政府公共权力的运行置于很高的位置。

要使公共权力具有公共性、要使公共权力真正成为为人民服务的权力，要使公共权力真正成为公共资源或公共价值的手段，要使公共权力成为人民的守护者，最根本的措施就是依法治国、依宪治国、依法执政、依宪执政。按照依宪执政的原则，人大是人民代表组成的、要发挥人民的主体作用的一个地方。权力按照法律、规则进行，这是一方面。另一方面，要确立一个好的制度，一切问题都要习惯性地从制度上进行解决。民主制度，权力产生、运行、效果的监督都必须通过制度来规范化。现代社会一个最根本的制度就是要有规范性、稳定性、持续性。事实上，我国宪法和法律法规的规定是很清楚的。关键就是在实践过程中落实不到位，这是一个大问题。我们经常说人民监督，人民通过什么样的渠道和平台来监督，这需要程序化、制度化、规范化。任何制度性的权力约束都是具体的、都是有平台的、都是有渠道的。老百姓有一个相互沟通的机制和平台，有相互的交流和协商状态。这样的权力才是人民的权力。所以，要研究宪法的原则和价值，并把它们具体细化，把它们落实到位。如果我们理念再好、政策再好、法律法规再好，而落不到实处，那就是空话一句。下一步的话，我认为反腐要加强对权力监督和约束的制度建设、法规建设，要将其落到实处。落到实处不光是我们制定一个法律，而且必须是要建立把法律法规落到实处的一些具体的机制和平台。

事实上，腐败和反腐在某种程度上并不是对立的。在现代社会中，腐败或反腐是矛盾的统一，换句话说，只要反腐的制度搞好了就不会产生腐败。现在的当务之急是要按照四中全会所确立的依法治国的精神，形成对公共权力制度化、常态化、科学化、规范化的约束，真正让人人参与反腐的过程，只有这样，腐败才无藏身之处，这就是我们为什么要建立一个公开透明的权力体系。最终还要落实到发扬社会主义民主和党内民主方面，按照宪法原则来办事。协商性民主是一个具体的民主，这与资本主义的民主有很大的不同。我们的公共机构重要的治理方式和组织方式就是民主的治理和民主的组织方式。换句话说，这个机构的每个人对这个机构的运行、管理、发展、环境、绩效等都有极大的发言权。但我们现阶段协商性的民主和具体化的民主还不够，普通民众的参与力度不够。只有发挥好社会主义协商民主的重要性、调动普通员工的积极性，我们的社会才会向好的方向转化，民众对于党和政府才会有信心。

依法治国要注重四大问题

第一，依法治国首先要解决有法必依的问题，我们现在已经建立了社会主义法制体系，可以说有法可依的问题基本上已经解决了。下一步就是要继续注重诸如社会乱象、贪腐、权力腐败等问题，这里面一个重要的原因就在于社会上有法不依的问题比较严重。这也是四中全会的一个重要内涵，即我们怎样去解决有法必依的问题，消除有法不依的现象。

第二，依法治国必须推进和加快司法体制改革。一个社会的公平正义能否实现的基础便是司法体制或机制的运行是不是能阐述公正这一价值。如果说一个国家的司法体制或机制无法阐述社会公正、公平正义，那么这一司法体制就不是健康的。所以，我们要维持社会的公平正义、落实十八大精神，司法体制或机制的改革和良性运行则是至关重要的。我们应该进一步推进司法的独立性、进一步推进司法过程的公开透明性、进一步加大对司法进程的监督力度。

第三，依法治国能够在反腐和预防腐败方面有一个比较大的制度化的安排。推进反腐的制度化建设，公共权力在于约束、监督层面进一步规范化。在依法治国的框架下，反腐工作应该从“治标”转变为“治本”。而这一转变从根本上说便是，我们要从反对腐败转变到预防腐败。下一步我们要“治本”，这主要体现在预防这一层面上。通过制度安排、法律法规来规范、限制、约束公共权力，使官员不敢腐、不能腐、不想腐。我觉得这是依法治国理念在调整公共权力方面的一个比较大的改进或是突破。

第四，依法治国中这个“治国”就是和政治体制相关联。依法治国这个概念说到底就是社会主义的民主和法治相结合的概念。我们应该在推进社会主义法治的过程中强化人民民主、强化人民当家作主这样的一个政治意识。在当代文明社会，民主是法治的基础。如果没有民主，法治很难推进、很难实现。所以说，应该在民主和法治的相互关系方面、在推进社会主义民主、保障社会主义法治方面，有一个明确的理论标符。

（作者为国家行政学院公共管理教研部教授、公共行政教研室主任；人民论坛记者谭峰采访整理）

①竹立家：《直面风险社会——中国改革形势与走向》，北京：电子工业出版社，2013年版。

责编/刘建 美编/李祥峰

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