房价调控面临两难的深层原因

周京奎

房价调控面临两难的深层原因

周京奎

在过去十余年间,住房市场发展承担着推动经济发展、城镇化建设和改善民生的多重目标,这就使得住房调控政策面临两难选择。为使住房市场走出“调控-放松-再调控”的怪圈,我们提出以下建议:以住房保有税收政策替代限购政策,将有助于建立价格-成本调节机制;建立住房梯级供给体系,将有助于建立供给-需求调节机制;引导资金有序从住房市场流向实体经济和创业市场,促进住房市场平稳运行;建立公共投资溢价回收机制,逐步消除地方政府对土地财政的依赖。

住房政策 调控 两难

在经历十余年快速发展后，我国住房市场呈现“高房价、高需求、高供给”并存的特征。为使住房市场回归理性发展，国务院于2010年4月出台《关于坚决遏制部分城市房价过快上涨的通知》，要求房价上涨过快城市限制家庭购房套数，被业界称为“限购令”。随着限购政策的实施，住宅需求增幅有了显著下降，市场供给明显大于需求，并成为住房市场走向疲软的主要推动力。住房调控“松”或“紧”，这是当前我国住房市场发展面临的一个两难选择。

我国住房市场发展存在多重目标

在过去十余年间，住房产业被看作是国民经济体系的支柱产业。据国家统计局初步测算，我国房地产开发投资对钢铁、水泥等制造业及众多服务行业等生产、消费关联产业的带动效应约为1.5－2倍，即

关于住房调控的“松”与“紧”

当前，住房市场调控面临“松”与“紧”的两难问题：政府调控过“松”，容易导致房价增长过快，影响民生；政府调控过“紧”，房价下跌，又或将导致经济增速放缓等。住房市场调控之所以出现这一两难问题，在于住房市场发展承担着推动经济发展、城镇化建设和改善民生的多重目标，但房价调节机制失灵使调控政策难以达到改善民生的目的，房地产领域过度投机带来的高风险使地方政府不得不考虑调控政策的后果，住房市场推动经济增长与城市发展的重任仍然没有消除。促进住房市场稳定是社会利益最大化的必然选择，为此，要以完善的住房制度为基础，结合土地供应、税收、金融等政策工具，构建长期有效的、有利于住房市场稳定发展的机制。每100元的房地产投资需求，大约带动其它关联产业150－200元的需求。①这说明住房产业已成为推动经济增长的主要动力之一，它也是住房市场发展的一个重要目标。

住房市场发展的第二个目标与城镇化建设有关。虽然，2003年我国城镇化率已达到40.53%，但城镇化质量尚处于较低水平，地方政府面临着城市增长和旧城改造的双重任务。为从规模上和质量上提高城镇化水平，地方政府不得不投入巨额资金，并在财力有限的情况下，将筹集资金的重点放到土地财政和地方政府融资平台上。土地财政的核心是政府获得土地出让金收入，而地方政府融资平台通常以土地财政作为融资抵押。这就是说，两者相互推动，并在客观上会推高土地价格和住房价格。由此可见，住房市场发展一方面推动了城镇化发展，另一方面其发展也是城镇化的需要。

住房市场发展第三个目标是改善民生。在我国住房制度改革过程中，住宅需求模式发生了巨大变化，并呈现了三个阶段性特征：第一阶段是以租住公房为主，私有住宅为辅，该模式发生在20世纪80年代；第二阶段是以租住公房和私有住宅为主，该模式发生在1991-1998年间；第三阶段是以私有住宅为主，租住公房和私人房屋为辅，该模式发生在1998年以后。1998年以来，我国实施了全方位的住房商品化改革，住宅市场呈现出了加速发展的趋势，城镇居民的住房福利水平也得到了大幅度的提升。

多重目标下住房调控政策选择难题

住房市场发展承担着推动经济发展、城镇化建设和改善民生的多重目标，这就使得住房调控政策面临两难选择，其深层次原因有：

第一，住房市场内生调节机制缺乏使调控政策难以达到改善民生的目标。限购政策是典型的行政干预政策，在强调进一步发挥市场机制调节作用的今天，仍然采用该政策说明住房市场缺乏内生调节机制。

存在住房价格调节机制失灵问题。在限购政策出台之前，住房市场出现了“高房价、高需求、高供给”特征。高房价对市场没有产生抑制效应，而高供给对于价格也没有产生下行影响。这虽然有住房的资本品属性的影响，但更重要的是市场本身缺少内生调节机制。在住房价格上涨预期下，消费者普遍存在规避未来价格上涨风险的心理，因而提前进入市场。由于购房者无需缴纳住房保有税，使得这些提前进入住房市场的消费者获得了较高资产增值收益。其结果是，未来会有更多的消费者提前进入市场，最终导致价格失去调节功能。

城镇化快速推进过程中，住房价格形成机制更趋复杂。在此阶段，住房价格不仅受市场交易量影响，同时更受推动交易量变化的制度（公积金制度等）与非制度（城镇化阶段等）因素的影响。对于前者来说，由于公积金贷款额度与公积金缴存余额有直接关系，而个人缴存的公积金又对其贷款还款能力有直接影响，这使得公积金缴存模式和贷款模式对中低收入家庭住房福利的影响低于中高收入家庭。对于后者来说，城镇化过程中公共投资资本化极大地推动了住房价格上涨，从而导致市场调节机制失灵。

第二，住房市场风险规避机制尚未建立，使地方政府不得不考虑调控政策的后果。

高房价背景下，房地产信贷规模的持续扩大必然会产生较高的信贷风险。

高房价背景下，地方政府融资平台将面临较高的土地抵押贷款风险。由于这部分信贷的获得取决于土地价格，当房价预期上涨时，这些土地抵押贷款风险不高；但当房价出现全面调整时，其巨大的风险就会暴露出来。

经济房地产化导致房地产供给和需求环节出现过度投机，并将进一步推高市场价格风险。在住宅供给或称开发领域，大量有实力的非房地产企业涉足房地产开发。一些中小民营企业也放弃实体产业经营，转而专门从事房地产投资和投机。在住宅需求领域出现的、类似温州“炒房团”式的投机需求打破了原有的需求结构，并且形成了强烈的房价上涨预期，导致市场出现大量的投机需求。

第三，住房市场推动经济增长与城市发展的重任仍然没有消除。目前，虽已淡化了住房产业的支柱产业地位，但住房产业的前后产业带动效应仍然不可忽视。尤其在我国产业转型升级尚未完成时期，维持传统产业发展，推进新兴产业发展，提高高新技术产业比重，仍需要住房产业的适度发展。

有关住房调控政策选择的若干建议

为使住房市场走出“调控-放松-再调控”的怪圈，我们提出以下建议：

第一，以住房保有税收政策替代限购政策，将有助于建立价格-成本调节机制。长期实行限购政策不利于建立有效的住房市场内生调节机制，而最有可能替代限购政策的是住房保有税收政策。住房保有税收政策的实施要实现两个目标：一是达到限购政策效果，二是有助于建立市场内生调节机制。为此，住房保有税收政策制定时需要同时考虑价格因素和持有成本因素。具体来说，就是计算税率时既要考虑住房面积，也要考虑住房价格，最终以此建立住房市场价格-成本调节机制。

第二，建立住房梯级供给体系，将有助于建立供给-需求调节机制。目前的住房供给体系的一个重要问题是商品房梯级供给体系和保障住房梯级供给体系没有形成联动效应。住房消费群体是在这两个供给体系中进行分配的。属于商品房供给体系的消费者，在住房支付能力下降后将被划归为保障住房供给体系的消费者。也就是说，住房消费群体类型是动态变化的，而现在的住房供给体系则是静态运行的，因此，需要在两种类型的住房供给体系间建立动态联系，这将有助于建立供给-需求调节机制。

第三，引导资金有序从住房市场流向实体经济和创业市场，促进住房市场平稳运行。住房市场运行不稳定会将居民财富暴露在高风险之下，使得那些具有创业倾向的潜在创业者面临较强的流动性约束，不利于创业群体的扩大和民营经济的发展。目前，政府实行的限购、限价等行政手段都带有“堵”的性质，并不能真正解决住房市场中的问题，需要更多采取疏导性的经济政策，引导资金有序流出房地产市场，流向实体经济和创业市场，避免住房市场和宏观经济出现大幅波动。

第四，建立公共投资溢价回收机制，逐步消除地方政府对土地财政的依赖。我国城镇化需要大规模公共投资推进，而这些公共投资必然要资本化到所投资区域的土地价值中，从而导致土地增值。美国知名经济学家Henry George曾指出，所有土地价值以及由此产生的任何增值，都是由公共活动而非个人劳动产生的。可通过税收途径把公众活动带来的土地增值从土地所有者那里收回，以供全社会使用。上述理论表明，在我国快速城镇化时期，需要建立公共投资溢价回收机制。地方政府可将溢价收益用于投资回收期较长的城市建设项目，并以此逐步消除其对土地财政的依赖。

（作者为南开大学经济研究所教授、博导）

【注释】

①徐继英、邓业轩：《房地产业发展对地方政府收入的影响分析——以安徽省为例》，《调研世界》，2013,07:17-20。

责编/刘瑞一 美编/李祥峰

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