培训中心乱象：豪华“福利”几时休？

培训中心乱象：豪华“福利”几时休？

话题嘉宾

袁超越：中共武汉市委党校（武汉行政学院）副校（院）长，教授，兼任湖北省第八届社科联委员会委员、湖北省经济学会副会长、湖北省生产力学会理事。长期从事党校教学、科研及管理工作。主要研究方向为宏观经济

张 明：西南财经大学财政税务学院教授，硕士研究生导师，主要研究和教授领域为国家预算、项目预算与管理最新实务、预算技术与理论运用等

王丛虎：中国人民大学公共管理学院行政管理学系副教授，财政部中国政府采购网咨询专家，研究领域为政府法治与应急管理、政府采购与公共资源交易、廉政建设与反腐败等

潘铎印：山东省青岛市审计局办公室任职，时评写作爱好者，先后在《经济日报》、《中国审计报》及中直党建网、审计署网等媒体发表各类短评近200篇逾30万字

主持人

阮 静：《财政监督》杂志编辑

背景材料：

2014年6月25日，国务院法制办公室就《楼堂馆所建设管理条例（征求意见稿）》公开征求意见。征求意见稿规定，不得以任何名义建设包括培训中心在内的各类具有住宿、会议、餐饮等接待功能的设施或场所，也不得安排财政性资金进行维护改造。然而，就在该征求意见稿发布前后，多地曝出豪华培训中心腐败浪费乱象。

据新华社报道，在北京昌平的多个度假村、森林公园，集结着十几个培训中心；在黄山，40多家挂牌培训中心分布在黄山等山岳型景区的周边。在这里，接受“奢侈培训”的基本上都是政府机关单位。无独有偶，深圳市一些党政机关、事业单位和国有企业建设多处奢华培训中心，占据当地最美海岸线，有的专门供内部接待，有的给员工发放消费券，20多处别墅式培训中心、培训基地异化成海滨会所，不仅配套休闲娱乐设施一应俱全，且其高房价高消费将社会公众拒之门外，很大程度上已成为相关单位封闭式福利平台和滋生腐败的“后花园”……

自中央八项规定出台以来，从领导干部出行、文风会风、工作作风，到“三公”经费使用；从楼堂馆所到豪华酒店、私人会所，中央对违反八项规定精神的查处层层推进，取得了切实的效果。但随着近来豪华培训中心的浮出水面，所谓“培训中心”以“培训”之名行腐败之实的乱象引发舆论广泛关注，不少人认为，诸如此类“培训中心”已经成为当前扫除奢靡之风的死角。豪华培训中心有何“猫腻”？其背后是财务管理的漏洞还是政企不分的病灶？在中央禁令之下，培训中心豪华“福利”为何屡禁不止？如何让“反四风”不留死角？本期监督沙龙就整治豪华培训中心乱象进行相关探讨。

豪华培训中心：腐败“后花园”？

主持人：背景材料中，一些地方党政机关、事业单位和国企依山傍水而建的培训中心异化成公款休闲娱乐的 “掩体”和自收自支的“小金库”，培训中心培训职能越来越弱，而单位封闭式福利平台的功能越来越强，甚至成为相关单位滋生腐败、藏污纳垢之地。培训中心因何而建？相对于公款吃喝、会所歪风等腐败形式，培训中心乱象呈现出怎样的特点？

张明：党政机关培训中心修建原因主要是提高干部队伍素质、促进干部思想观念与时俱进的 “明规则”要求。但党政机关不建培训中心，通过利用党校、相关院校等资源一样能优质低成本地实现上述目标。个人所知，西南财经大学干部培训中心、四川大学国家干部培训基地等四川高校，近年在这方面都做了许多工作。因此，改革以来党和国家高层基本上是限制或禁止党政机关建培训中心的。从这点讲，党政机关培训中心建设应是一个被相关制度明确限制或禁止的制度外问题。一个制度外问题得以在社会上出现，通常原因主要是“潜规则”。目前，在严格推行“反四风”和中央八项规定形势下，一些党政机关的培训中心在度假村、森林公园、山岳景区或风景海岸线等出现。表明不良社会风气和“潜规则”在党政机关还有相当影响，党和国家的“反四风”和群众路线实践活动和制度建设还相当任重道远。

相对于公款吃喝、会所歪风等腐败形式，培训中心乱象呈现出的特点，一是正面性，即符合“明规则”并可相对地走一定的正常程序实施；参与者亦可磊落行之。二是隐蔽性，假“培训”之名，行“奢华享乐、旅游度假”之实。三是难监控，除非派人跟随监督，否则难以准确判定真实情况；同时，现有财务制度和账务技术从开支的费用习性上，培训开支通常以会务费和培训费入账，缺乏相应的具体反映业务明细及内容，难以真实核算反映培训费用支出的实际情况。四是政企不分，不仅有违服务性政府建设和政府购买服务促进现代服务业发展的宗旨，同时还造成或强占旅游资源，或与民争利，或扰乱旅游市场秩序等。五是严重败坏党风政风和社风民风。

袁超越：随着中央八项规定的深入推进，某些习惯于使用公款奢靡享乐的一些人在想方设法寻找新的途径和地方，“依山傍水”的奢华培训中心则迎合其需求。相对于公款吃喝、会所歪风等腐败形式，这些培训中心呈现出很强的封闭性和隐蔽性。一些地方党政机关、事业单位和国企的奢华培训中心只接待本系统领导及员工，不对外经营。深圳一家单位的办公室主任说，当地很多培训中心都给员工发放消费券，培训中心成为员工的变相福利。由于这些培训中心封闭运行，培训成为了副业和借口，不少人在此请客应酬、吃喝玩乐，甚至有的人在搞权钱交易等违法犯罪活动，在培训中心掩饰下的奢靡腐败隐蔽性很强。

王丛虎：培训中心的建设应该说是特定时代的产物，也是我国计划经济条件下或者在经济转型过程中的 “政府办企业、企业办社会”的附属品。但是，随着我国市场经济逐渐成熟，政府职能转变逐步到位、财政体制改革初现成效、事业单位改革逐步深入、社会组织发育逐步成熟、市场的决定性作用逐步显现，党政机关、事业单位和国企的各类培训中心也开始逐步转型，有的彻底与原单位脱离，成为独立实体，自负盈亏；有的通过承包或委托方式交给了其他市场主体经营；也有的还保留在原属单位，或成为内部的福利、或异化成为公款休闲娱乐的“掩体”和自收自支的“小金库”，等等。

相对于公款吃喝的显性腐败而言，一些培训中心所暗藏的腐败行为则更为隐蔽，甚至被披上合理合法的外衣。社会各界对其反应也不像公款吃喝那样强烈，一些单位也就心安理得地享受这种特殊的待遇。

潘铎印：党政机关建培训中心，目的是培训系统内部员工，主要设施应当是教室、图书阅览室和教职工学员宿舍等，但一些机关部门不仅喜欢在风景秀丽的地方兴建培训中心，而且奢侈之风盛行，不少培训中心虽然没“挂星”，却有星级酒店标准的客房、套房，内设国际标准的游泳馆、进口的保龄球房。另外，桑拿、美容、歌舞厅等各种娱乐设施也一应俱全。

现实中，看似单位内部的培训基地，却成为公款接待的场所；明明是组织学习，却开个把小时的会就各自寻找娱乐项目；在培训中心里，培训经费俨然成了一个框，什么保龄球、游泳、桑拿等各种与培训完全不沾边的，却都可以往里装。一直以来，一些地方党政机关自建培训中心的“异化”现象为社会公众所侧目，部分培训中心早已违背建造初衷，成为公款休闲娱乐的“掩体”和自收自支的“小金库”。有的甚至成为个别官员拉关系、钱权交易、请客应酬、公款吃喝玩乐的“行宫”。

主持人：研究者称，豪华培训中心腐败浪费的背后，是财务管理的漏洞、是政企不分的病灶。豪华培训中心乱象，是否说明财政、审计以及社会等各方对此监督的缺位？豪华培训中心乱象产生的根源究竟何在？

袁超越：出现豪华培训中心乱象，既有主观原因，也有客观原因。一方面，中央八项规定的严格实施影响了某些人的“既得利益”。利益是人们从事一切活动的出发点和归宿，“天下熙熙皆为利来，天下攘攘皆为利往”，某些公职人员不从党的事业和群众利益出发，却挖空心思地通过各种途径和手段去弥补“受损利益”，这是豪华培训中心乱象产生的思想认识根源；另一方面，我国相关监督制约机制不健全，制度落实不到位，这是豪华培训中心乱象产生的制度根源。

张明：豪华培训中心乱象出现，肯定说明财政、审计以及相关方面监督的缺位，如财政监督制度不健全，预决算编制不规范、不严格，预算执行监督不力，预决算审批形式化；账务制度欠具体，培训费支出通常以会务费和培训费入账，缺乏具体明细及内容，审计监督难以实施；相关政务信息欠公开，社会各方无从知晓哪些党政机关，在何处修建了何种级别的培训中心等。但个人以为，这些都是条件因素，根本原因在于掌握豪华培训中心建设规划、立项、资金来源、项目实施的相关领导层，为啥要做这档事儿？又是凭啥和如何做成这档事儿？这才是豪华培训中心乱象产生的根源所在。个人认为，这档事儿的具体表象是公权监督不力、公权行使失控，根本原因则是不良社会风气下的行为范导和制度约束不力。行为范导即相关责任人为啥要搞豪华培训中心？这其中相关个人和相关群体利益的“潜规则”原因基本尽人皆知。制度约束不力即相关责任人凭啥和如何完成豪华培训中心建设？众所周知，豪华培训中心建设规划、立项、资金来源、项目实施等，都是在相关制度框架下实施完成的，其中的制度不健全、制度执行不严格等原因，最终仍避免不了相关个人和相关群体利益的“潜规则”所使然。

王丛虎：豪华培训中心背后必然隐藏着各种腐败，同时更反映了我们的监管问题。当然，财政、审计的监督不到位、通报与处罚力度不够也是另外一个重要原因。除此之外，领导观念更新、政府职能的转变、社会组织的成熟与完善等也是其原因。

潘铎印：豪华培训中心乱象的发生，说明财政、监察、审计监督包括来自社会的监督都未能充分地发挥出应有的作用。近年来，各级虽然加大了对财政资金的监管力度，但从现实看针对下级部门的多，同级部门之间的资金监管相对较弱，导致横向管理监督缺位。具体的表现在，财政部门对预算把关不严，财政部门在年度预算批复过程中应对每一个单位的培训任务、培训事项、参与的人数、培训时间进行认真的审核核定；审计监督未能实现财政资金监督全覆盖，按照李克强提出的“要实现审计全覆盖，凡使用财政资金的单位和项目，都要接受审计监督”要求，审计监督还有盲区；纪检监察部门在“打老虎”“拍苍蝇”行动中“火眼金睛”的能力表现不够，还要进一步加大打击奢侈浪费、寻租腐败的力度。

豪华培训中心乱象产生的根源在于公共财政资金的制度不完善、管理机制不健全、监督缺位，因此，监督机制软化、监督不力、相关制度形同虚设等问题，使廉洁自律方面一些问题得不到有效纠正。更为重要的是一些领导干部信仰缺失，理想信念不坚定，财经法治意识淡薄，从政行为不廉，对作风建设有关规定执行奉行“上有政策，下有对策”，利用自己掌握的公共权力、公共资源，“设租”、“招租”、“寻租”，搞权钱交易，假公济私、中饱私囊。生活中，不甘寂寞和清苦，热衷于个人享受，置党和政府形象、个人形象于不顾，追求向往骄奢淫逸的生活，沉湎于享乐主义、奢靡之风。

整治乱象，政府市场应归位

主持人：背景材料知，《楼堂馆所建设管理条例（征求意见稿）》正在征求意见中，无疑迈出源头治理“隐身”、“变种”培训中心的步伐。实际上，对于党政机关“培训中心”我国早已有禁令，1994年颁布的 《关于党政机关与所办经济实体脱钩的规定》、2003年中共中央办公厅发布的《关于继续从严控制党政机关办公楼和培训中心项目建设的通知》以及 《关于党政机关停止新建楼堂馆所和清理办公用房的通知》等政策性文件，均对党政机关企事业单位与所属企业脱钩等进行了规定，但对于培训中心乱象都未达到根治的目的。那么，过往治理经验教训对当前正在进行的整治有何借鉴？

王丛虎：第一，主要领导的思想观念滞后，转变不彻底，存在着享乐主义和侥幸心理。第二，培训中心的转型不到位和培训任务承接衔接不够。有些培训中心多多少少还承担着一些必要的培训任务，而一时还没有能找到承接的机构。第三，党政机关禁止政策目标不够明确、各种配套措施尚不成体系。第四，监督检查不到位、通报与处罚力度不够也是另外一个重要原因。

袁超越：从党政机关与所办经济实体脱钩到从严控制党政机关办公楼和培训中心项目建设，再到党政机关停止新建楼堂馆所，《楼堂馆所建设管理条例 （征求意见稿）》已出台征求意见，这表明了我国对党政机关、事业单位和国企培训中心的管理在不断健全和深化。培训中心乱象不断，关键是相关规定制度落实不到位。一些人热衷于公款享乐，奉行 “上有政策，下有对策”，致使许多国家规章制度在地方没有得到有效实施。《关于继续从严控制党政机关办公楼和培训中心项目建设的通知》以及《关于党政机关停止新建楼堂馆所和清理办公用房的通知》等政策性文件都是原则性的规定，缺乏相关配套实施细则，对违反规定的行为没有明确的惩处标准和措施，客观上使这些好的规定在实施中缺乏可操作性，约束力和威慑性不强。彻底整治培训中心乱象，目前不仅仅是简单地出台《楼堂馆所建设管理条例》，更重要的是要制定相关配套实施细则，明确违反条例和规定应受到的惩处标准，并严格实施，消除某些人对国家政策的怀疑态度，杜绝某些人借培训中心之名谋取不正当利益的非分之想。

张明：我国对公务机构的服务设施建设，早在1988年国务院就颁布《楼堂馆所建设管理暂行条例》，明确规定公务机构楼堂馆所属于“非经营性的楼堂馆所包括：办公楼、会议楼、大礼堂、招待所、展览馆、纪念馆、俱乐部、干休所、疗养院、有较高级装饰的干部宿舍和干部病房以及以各种中心为名的此类项目”。《2007年全国土地利用计划》将党政机关和国有企事业单位新建培训中心项目与别墅类、高尔夫球场等项目一起列入当年禁止用地项目。加上主持人所列1994年、2003年的相关规定，过往治理经验教训对当前整治借鉴十分明确。一是严格控制建设规划、用地审批、资金安排等源头环节，使这类建设项目无法启动或立项。二是清理已建项目。已建的党政机关培训中心通常是制度外产物，规划选址、设计立项、资金来源等方面复杂多样，真实情况只有通过严格清理才能全面掌握，否则难以解决知情这一基本问题，监管整治更无从实施。三是脱钩分离已建项目。这样既充实现代服务业发展，保持党政机关廉洁奉公；同时也实现党政机关所需服务从相关产业购买，支持国家产业政策和相关经济发展。

潘铎印：从实际情况看，以前颁布的楼堂馆所建设管理文件许多内容已经不适应实际需要。十八大以来，中央对党政机关办公楼等楼堂馆所建设的控制持续升级，去年七月，中办、国办下发通知，明确要求党政机关五年内不得新建楼堂馆所，严控办公用房维修改造，健全办公用房集中统一管理制度，剑指部分党政机关的“奢靡之风”。

目前，正在征求意见的《楼堂馆所建设管理条例》，把党政机关的办公用房以及培训中心等各类具有住宿、会议、餐饮等接待功能的设施或者场所，以立法的形式加以管理。该征求意见稿的出台意味着，去年以来中央对党政机关楼堂馆所的“限令”将走向常态化、法制化，党政机关“豪华办公楼”等老大难问题有望戴上制度“紧箍咒”。

《楼堂馆所建设管理条例（征求意见稿）》，对党政机关的楼堂馆所从建设范围、审批制度、资金来源、建设规模、建设要求等作出严格、明确的规定。要求各级党政机关的所属接待设施或场所经营管理与所属部门彻底脱钩，所有新建、扩建、迁建、购置、装修改造党政机关办公楼项目，必须严格履行审批程序。建立健全审批责任制和内部监督机制，对违规审批等行为要严肃处理。财政部门要严格公共财政支出管理制度，对未经有关部门审批的办公楼建设项目一律不下达财政预算，把党政机关办公楼等楼堂馆所建设情况作为政务公开的重要内容，主动接受社会监督。要加强党政机关办公楼等楼堂馆所设计概算、施工预算编制的管理和工程造价标准的制定工作，加强对党政机关办公楼等楼堂馆所建设项目的审计监督、监督检查，坚决纠正和查处各种违规违纪行为，对有令不行、有禁不止的，要依照有关规定给予直接责任人党纪政纪处分，并追究有关领导人员的责任。

征求意见稿是深入贯彻十八大以来中央严格控制党政机关办公楼等楼堂馆所建设的精神,是落实党要管党、从严治党方针的重要举措,对于改变楼堂馆所建设管理中存在的失之于宽、失之于软的问题,促进领导干部改进工作作风、密切联系群众八项规定,具有十分重要的意义。

主持人：有专家建议，要遏制培训中心奢靡之风，必须对各类培训中心进行一次全面梳理，摸清家底，登记造册，纳入统一平台管理；通过对培训中心重新洗牌，将不必要的培训中心公开拍卖，使其完全进入市场；而涉公单位必要的培训，则可以通过购买服务的方式向市场敞开。在整治培训中心乱象中如何让政府与市场各归其位谈谈您的想法、并就根除培训中心乱象给出您的建议。

张明：同意上述专家针对已建培训中心的整改建议，清理整治归位已有培训中心，同时还要杜绝党政机关新建培训中心，这样此事才有正果。但个人以为，在中国国情条件下杜绝权力机关特权，或许非一朝一夕之事。根除党政机关培训中心乱象的根本，最终归结为树立“立党为公”观念意识，建立权力监督约束机制，把权力关进制度笼子等，这样系列性的观念意识培养和国家监督制度建设的相辅相成问题。我国对正统观念意识培养一直常抓不懈，但通常局限于一种说教，缺乏必要的制度保障和约束行动，即缺乏预防和惩治相关责任者非正统观念意识行为的制度。我国二十世纪80年代“放权让利”的权利放开改革，到90年代中后期的权利规范约束改革，再到目前的约束权力、将权力关进制度笼子。基本呈现出计划经济权利高度集中，转向市场经济权利适度放开的现代“扁平化”管理，以及未来的权力约束和权利博弈、权力制衡的发展趋势。从这点讲，习近平为首的党中央提出“群众路线”、“反四风”和监督权力，既完全符合我国改革发展和国家治理发展阶段要求，同时也十分任重道远。

王丛虎：我们各类专业化培训机构体系已经非常完善，各级党和政府都有党校和行政学院；人大、政协、司法系统等也都有相应的专业培训部门；除此之外，各类大学也完全可以担负起不同需求的培训，当然还有各类社会培训机构。应该说这些正规的培训机构完全能够满足培训的需求。通过购买公共服务的形式，让市场竞争，实现真正的以培训结果为导向的培训市场条件已经成熟。在全国范围内，通过市场竞争方式、同时加大监管和制裁力度来实现培训的规范化、制度化。

袁超越：根除培训中心乱象，首先要对现有培训中心进行一次全面调查和清理。在全面调查的基础上，对现有培训中心进行分类，对那些手续不全和违法建设的培训中心，坚决关闭，要追究当事人的责任，彻查腐败问题；对某些涉及国家安全和公共活动确实需要的培训中心有条件地保留；其他的通过招拍挂等方式推向市场，将公共资源还给社会，政府和企业各就各位。涉公单位必要的培训可以安排到各级党校、行政学院等正规党员干部培训学校，或通过购买服务委托给有相应资质的专业培训机构。党校、行政学院是我国党员干部培训的主渠道，在党员干部理论学习研究、党性教育和能力提升等培训上具有明显的优势，党员干部在这里可以安下心来学习，彻底摆脱奢华培训中心“腐败的温床”。

根治培训中心腐败浪费乱象，还应完善相关管理制度，严厉查处违法违纪分子，提高腐败成本。豪华培训中心腐败浪费的背后，是相关管理制度的不健全，是财政、审计以及社会等各方监督的缺位。只有堵住管理漏洞，规范公共财务支出，加强审计及社会监督，对违法违纪分子严厉查处，使某些公职人员引以为戒，才能有效解决培训中心腐败浪费问题。如果对违法违纪行为的处罚较轻，腐败的成本就会很低，收益又很大，客观上就会助长腐败浪费行为的滋长和蔓延。世界上许多国家和地区对国家公职人员的政治纪律要求极严，一旦发现任何违法乱纪行为，就会将其开除公职。我们可以借鉴这些先进管理经验，对于公职人员，特别是主要领导干部，在培训中心领域一旦发现其有违法违纪行为，不仅要根据违法违纪情节进行处罚，还要将其开除公职，提高违法违纪和腐败的成本。■

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