创新预算单位银行账户监管的分析

●陈晓群

创新预算单位银行账户监管的分析

●陈晓群

专员办的中央财政职能履行面临着转型升级的良好机遇，在职能定位上如何更好顺应改革要求，如何将职能定位有效落实，成为当下工作的主要目标和准绳。财政部对专员办的职能定位是财政部整体工作在地方的延伸，要求专员办工作要嵌入财政主体业务并且前移工作关口。目前，专员办对中央基层预算单位的综合财政监管工作正是顺应了这一改革方向，基层预算单位作为中央一级部门在地方的延伸，专员办对其财政管理职能确需加强。银行账户管理是确保预算单位自有资金全部纳入预算管理的一个重要手段。专员办承担的基层预算单位银行账户审批备案年检等管理工作，实际上是从“服务基层的角度出发”，就地履行职责，提高财政管理效率和质量。这种前提下，财政部驻辽宁专员办力争在监管理念上强化财政管理的理念，工作环节上强调事前、事中的管理控制，处理方式上突出预警、加大审核力度。并争取从银行账户日常管理入手，及时掌握预算单位重大事项的发生发展和变化。

一、银行账户管理工作

（一）年检全面梳理预算单位银行账户

专员办系统成立综合监管处或全面铺开对预算单位综合财政监管工作后首次开展了银行账户年检，辽宁专员办将这次年检定义为 “带动性全面体检”，即对驻辽基层预算单位银行账户整体情况的一个全面梳理和排查过程，并借此深入推广综合财政监管政策及思想。在整个年检工作中，辽宁专员办严格履行受理申报、重点审核资料、确保电子数据真实完整、对账单清晰准确、认真进行系统比对、出具审批意见、下发年检结论等步骤。共完成了对446家驻辽中央基层预算单位1571个银行账户的年检工作，分系统分单位下发年检结论73份。通过年检，发现不合格账户258个，经与预算单位进行沟通了解，逐一解决，全面理顺预算单位银行账户系统，充分体现了综合财政监管的监管与服务并存的理念。另有18家预算单位逾期未申报年检，辽宁专员办已在驻辽基层预算单位全范围内对其提出通报批评，并在通报中明确年检工作补充要求，以更好地完善年检工作程序。

（二）严格履行日常审批备案职责

除年检之外，辽宁专员办承担着对中央基层预算单位日常开立银行账户的审批、变更或撤销银行账户的备案以及纯备案类账户的审核备案等职责。审批备案工作本着“严格执行政策要求，切实服务基层单位”的原则，从维护财政部政策要求、严格审核审批要件、认真受理履行程序、及时批复并督促新开立备案等环节，对预算单位基本存款账户、党费工会账户、收入汇缴账户、房改类账户、其他存款账户、定期存款账户等各类账户实施严格审核审批及备案工作。仅2013年1—10月份，共受理134家预算单位审批备案申请或申报材料，审批备案银行账户277个。其中新开立账户49个（包括审批类账户32个；备案类账户17个）；变更账户132个，撤销账户96个。

（三）整改与规范相结合的管理工作

充分利用年检和日常审批备案工作发现的问题苗头，适时开展了 “问题整改及整体规范”工作。这是一项耗时较长、投入精力较多的系统性工作，针对全面年检暴露的问题类型及日常审核审批备案账户存在的问题隐患，创新工作方式方法，开展了 “逐户逐类逐个账户排查整改”与“主动约请现场对照查漏补缺”相结合的方式，利用几个月的时间，对驻辽基层预算单位银行账户进行整体规范管理。

通过年检排查、日常审批备案、问题账户整改纠正及对预算单位银行账户使用管理的整体规范，目前，驻辽各中央基层预算单位在一定程度上提高了对银行账户申报审批备案及使用管理的重视和关注，长时间遗留的问题账户得到整改纠正，新办理申报事项重新明确了相关的政策要求，各预算单位对专员办综合财政监管工作有了深层次的认识，并且积极主动地配合。

二、账户监管工作中发现的问题

（一）年检排查各种类型问题账户

对银行账户的“带动性全面体检”，排查出驻辽基层预算单位在银行账户使用管理及申报审批备案中存在诸多问题。如账户批复开立后未及时进行新开立备案，导致专员办银行账户管理系统中无相应的银行账号、银行户名及开户银行等信息；变更、撤销银行账户未及时报备，导致管理系统中账户信息与实际不相符，造成账户信息失真；未经专员办审批开立使用银行账户，导致信息不对称，使部分账户游离于账户管理系统之外运行，存在很大的风险隐患；预算单位银行账户申报不全，存在漏报瞒报隐患等。

（二）受理审批备案暴露各种问题苗头

日常受理银行账户开立申请申报资料不全，或无上级单位签署意见，或无开立相关证明文书，或开立资料提供不完整等，造成受理时限延后；备案账户相关备案资料不齐全或备案数据有误等，造成备案工作受阻；账户批复开立后，不及时办理新开立备案，某些预算单位甚至存在个别账户在人民银行办理开立受阻现象，造成账户实际并未开立成功，产生一批“夭折”账户。对于此类“夭折”账户，预算单位如不及时与专员办沟通，会造成下一年度年检比对成为不合格账户。

（三）基建账户撤销中存在人为设置障碍现象

财政部要求各预算单位基建账户到期必须撤户，如存在剩余基建资金，转入该单位基本存款账户进行分账核算，且不允许再行开立基建账户。辽宁专员办在年检和日常工作中均发现部分预算单位仍存在已到期但未清理撤销的基建账户，这些基建账户部分已经无剩余资金，但并未办理撤户手续；部分仍存在剩余资金不知如何处理故未撤销该基建账户。辽宁专员办严格按照财政部指示办理督促撤户工作，部分撤户进展过程遇到预算单位和商业银行的人为干预。然而，在专员办宣讲政策和积极的督促下，此项工作进展依然较为顺利。

（四）收入汇缴账户的延期审批方式问题

专员办银行账户管理系统中对于延期账户的处理缺乏相应的处理版块，对于目前仍未纳入收入收缴改革的部分三级及以下预算单位，仍可继续保留收入汇缴账户。而大部分的收入汇缴账户在以前年度开立审批时规定了账户到期日，故而产生了大量的需要延期的银行账户。辽宁专员办在请示财政部相关负责人员后，灵活采用“开新户撤旧户”的方式办理了这部分收入汇缴账户的延期手续。

（五）专员办账户管理系统面临信息不完整现状

专员办作为监管单位，相对于预算单位、人民银行及商业银行，在账户信息获取方面处于相对弱势地位。专员办的数据库信息一般由各预算单位申报归集而来，反映的账户信息与实际情况经常有出入。年检资料也同样由预算单位申报，无法充分掌握预算单位实际开户情况。因此，以核对数据库和年检资料为主要方式的银行账户年检工作，效果必然打折扣，凸显了事后监管的弊端。

三、创新解决办法及经验分享

上述各种不合规问题，包括各种问题账户的出现其根本原因是部分预算单位对银行账户管理工作不够重视，很大程度上存在敷衍了事的态度。没有充分理解账户使用管理及年检工作的重要意义，没有将其作为规范系统财务管理的一项重要基础性工作来抓。因此，辽宁专员办在规范纠正预算单位银行账户各类问题时将银行账户的重要性作为宣讲和指导目标，并创新相应的工作方式方法。

（一）本着“监管与服务并存”理念，采取了“逐户逐类逐个账户排查整改”的工作方式

此项工作虽然耗时较长，在目前专员办人员少任务重的前提下，操作起来的确不易。但辽宁专员办本着服务理念，凭着对预算单位高度负责的工作态度，对于年检发现的258个问题账户逐一与预算单位主动沟通，分别针对问题类型开展不同程度的纠正处理。主要包括四大类纠正事项:补报开立申报，严格审批程序，解决未经审批开立银行账户问题；补报新开立备案，完善账户信息，解决账户批复开立后未进行开立备案问题；补报变更备案，修改账户信息，解决账户发生历史变更未进行变更备案问题；补报撤户备案，清理到期及长期不使用账户，解决账户到期或长期闲置未进行撤户处理及备案问题。这种工作方式的开展有两个目的，一是纠正处理现存问题，二是做到预警防备及提高各预算单位的高度重视。通过大量反复的排查整改，放大年检工作成效，创新银行账户监管办法。现已初见成效，大部分预算单位已经提高对银行账户使用管理的重视程度，并将本单位甚至本系统所有银行账户纠正处理完毕。

（二）顺应“监管关口前移”要求，采取了“主动约请现场对照查漏补缺”的工作方法

工作实践中发现，账户年检通过管理信息系统自动排查并不能发现预算单位银行账户管理的全部问题，日常单个的银行账户审批备案亦无法消除所有的账户问题隐患。由此，顺应财政部“监管关口前移”的要求，辽宁专员办创新工作方法，开展了 “主动约请现场对照查漏补缺”的全新尝试。如对辽宁省国税系统，因其系统内各层级预算单位较多，账户繁杂，单靠年检排查不足以发现全部问题隐患，为此，辽宁专员办约请了省局分别带领其下属分局分管银行账户人员来辽宁专员办查阅系统并与本单位银行账户实际开立使用情况相对比，重点对照是否存在未报申请审批自行开立银行账户、账户批复开立后是否未及时报送新开立备案、账户变更和撤销是否未及时报送备案、是否存在到期应撤销或应办理延期账户、是否存在长期闲置不用账户等问题。经逐一对照查漏补缺，分别采取相应整改措施。经过这一全新尝试，辽宁省国税系统各层级预算单位银行账户使用管理更加规范，带动省级主管部门全面掌握了全省系统内预算单位银行账户管理情况，利于本系统日常督导审核把关工作。这种方法的运用将银行账户监管关口前移，防患于未然，效果自然好于事后年检纠正。

四、工作设想和建议

（一）推动预算单位上下联动，落实银行账户规范管理

前面提到过，年检和日常审批备案工作中均发现，部分预算单位对本系统本单位银行账户使用管理工作重视程度不够，辽宁专员办通过大半年的创新综合财政监管工作方式方法，从不同方面和不同程度警示并纠正了部分预算单位的认识和做法，此项工作仍需继续督促和落实。中央基层预算单位是中央一级主管部门在地方的延伸，专员办的工作目标是履行好中央财政职责，为中央主管部门在地方的延伸机构做好服务。因此，银行账户监管工作着眼点应放在对中央预算单位整体系统的规范管理上来，如可以考虑在今后的账户年检工作中，将问题严重的预算单位及其问题表现向其中央主管部门进行情况通报，提高重视，达到系统规范的效应。

（二）将“非现场分析”与“现场分析”相结合方式运用于银行账户监管工作

工作中确定问题相对突出和具有典型性的预算单位和银行账户，可以考虑开展“银行账户现场分析”工作。如，对于定期存款账户较多的预算单位，除了重点关注其是否在原资金账户开设银行继续办理并按规定报送备案之外，有必要核查清楚具体的定期存款资金项目用途等，鉴定是否真正有必要开设诸多的定期存款账户；对未经审批开立银行账户的预算单位，关注其是否存在大量的地方返还收入且地方政府或相关职能部门硬性要求而擅自开设违规账户的现象等深层次问题，扫除非现场审批备案分析的盲区。

（三）进一步完善制度规范，为银行账户管理工作提供保障

预算单位银行账户管理职责面临转型升级，需进一步开展制度建设，以突破制度瓶颈。目前，专员办银行账户管理依据的规范性文件对银行账户开立、变更、延期、撤销和年检等各环节的程序做出了具体说明，但是对违规问题处理处罚方面规定不明确，处理整改难。违规成本过低，缺乏有效制约力，造成部分预算单位及商业银行轻视账户管理，甚至存在逃避财政部门监管处罚的侥幸心理。为此，一方面亟须建立健全违规问题处理处罚制度办法，强化对违规预算单位开展整改落实工作的监督力度，切实维护银行账户管理工作的严肃性，扩大财政监督影响力。另一方面，健全完善综合财政监管与其他监管部门之间的工作协调机制，及时将存在开户手续审查不严、为预算单位违规开户或设置销户障碍等行为的银行机构移送相关金融监管部门，并细化和明确对违规银行的处理处罚措施，放大财政监管成效。

（四）进一步明确对政企合一单位银行账户的监管授权

从综合财政监管乃至银行账户管理对象的完整性角度出发，对政企合一单位的银行账户监管需进一步明确授权，尽快发布指导性意见，为专员办银行账户监管工作丰富政策依据。目前，政企合一单位的银行账户使用管理游离于整体预算单位账户管理系统之外，原因主要集中于其经营性账户的繁多和分散导致的难以控制和监管。由此，建议财政部尽快明确授权，出台切实可行的监管暂行办法，用以规范诸如烟草系统等政企合一单位银行账户申报审批、备案及年检等工作程序，保证对此类预算单位的切实监管。

（五）实现与人民银行账户管理系统的对接，彻底根除信息不对称隐患

建议财政部尽快健全完善与人民银行等部门的账户监管信息共享制度，并对现有财政、人民银行账户管理信息系统进行适当融合，或在此基础上建立全国联网的中央预算单位银行账户电子信息监控网络系统和数据库，实现预算单位银行账户开设使用情况的实时查询功能，切实将事后监督、年度检查逐步转变为事前预警、事中监督、实时监控。同时，尽快将专员办与预算单位两个银行账户管理系统进行统一，整合信息资源，实现信息联网，提高银行账户监管工作的针对性和有效性。在此基础上，可以联合人民银行开展对商业银行为中央预算单位开设银行账户的清理核查工作，以期发现违规开设银行账户现象并纠正规范。■

财政部驻辽宁专员办）