我国地方政府性债务整体风险评估与监管机制研究

●刘 衡 张 超

我国地方政府性债务整体风险评估与监管机制研究

●刘 衡 张 超

我国地方政府性债务的扩张在全球金融危机后进入高潮。2008年，受到金融危机的冲击，我国经济增速急剧下滑。为了实现反危机、保增长的战略，我国政府公布了4万亿元经济刺激计划，但中央政府只承担了其中30%的份额，其他部分则只能靠地方政府和相关企业来解决。为了解决资金来源问题，地方各级政府均成立了 “地方融资平台”，将大量项目组合打包后用来提高信用评级，获得银行贷款。以此为标志，地方政府性债务呈现井喷式扩张。截至2010年年末，按照审计署发布的数据，我国地方政府性债务总额达到107175亿元，三年来的扩张速度十分惊人。2012年下半年以来，由于经济形势仍然较为疲软，各地政府为了拉动经济增长，纷纷制定了规模庞大的投资计划，其中相当一部分资金以地方政府性债务融资的形式解决，进一步推升了地方政府性债务规模。

目前，地方政府巨大债务规模中所包含的风险已经迫在眉睫，加强地方政府性债务的有效监管已刻不容缓。值得注意的是，近年来地方政府性债务之所以快速膨胀，与长期以来的债务监管机制缺位有着重要关系。然而，如何科学地评估这一债务规模中所含的系统性风险，当前学术界尚存不少争议。进而如何实现对地方政府性债务的有效监管的讨论，也是悬而未决。应该说，这一问题不仅有着重要的理论价值，也存在特殊而迫切的现实意义。为此，从评估当前地方政府性债务的系统性风险入手，认为控制整体债务规模已经刻不容缓。在此基础上，笔者研究了目前债务监督中所存在的问题，提出了进一步改进债务监管体系的建议，以期对当前债务监管的实际工作有所帮助。

一、当前我国地方政府性债务的系统性风险评估

首先，用债务负担率这一指标来评估当前全国地方政府性债务的系统性风险。债务负担率是地方政府性债务风险评估的重要指标，反映了债务存量总规模和国民经济对于债务的支撑程度。其计算公式为：债务负担率＝地方政府性债务余额／地方国内生产总值。在国际上关于政府债务可持续性的研究中，大量文献使用了这一指标来衡量政府的整体债务风险，学界普遍认为，如果某国政府总体的债务水平高于一定比例，则视为其债务水平存在重大风险，从长期来看难以延续。此外，过高的债务率还会损害经济增长。Reinhart、Ro-goff（2010）在一篇关于近50个国家债务研究的权威文献中提出，无论发达经济体还是新兴经济体，政府债务占国内生产总值 （GDP）的比例不可高于90%，否则经济增速就会快速下降。其逻辑在于，当政府债务占国内生产总值（GDP）的比例过高时，政府继续借债就可能会产生挤出效应，同时过高的债务负担还会拖累经济增长的活力，使该国经济增长陷入停滞。

在实践中，通常使用的警戒标准为60%或者90%。欧盟的《马约》规定，欧洲各国政府债务占当年GDP的比率应原则性维持在60%以下。90%则来源于上文所述 Reinhart、Rogoff（2010）关于债务研究的权威文献。就我国来说，扣除中央政府（15%—30%）的负债比率后，留给地方政府的负债空间大约为30%—45%,（取相对严格的马约标准）。因此，笔者在分析当前地方政府性债务的整体风险水平，选取地方政府整体债务负担率的警戒标准时，以30—45%作为地方政府性债务的上限标准。

当前，关于我国地方政府性债务的真实余额，存在多种口径。如审计署2011年公布的107175亿 （截至2010年年末），华泰证券估算的13—16万亿（2013年），财政部前部长项怀诚在演讲时提出的20万亿（2013年）等。为了风险评估的权威性、真实性、可靠性以及前后口径的可比性，本文采取审计署的数据来评估当前债务的系统性风险（如图1，2011—2012年数据按审计署2013年24号公告计算而得）。

图1 2008-2012年地方政府性债务余额占GDP的比例

可以看出，尽管2012年我国地方政府性债务总体规模已经达到12万亿元，但是自2008年以来，其占GDP的比例均控制在30%安全线以下，可以说，无论是从国际标准还是按权威文献来看，当前我国地方政府性债务的总体风险水平是可控的。但是，当前各地方政府均制定了雄心勃勃的投资计划，将全国各地区的固定资产投资计划加总后，所需资金超过20万亿元。这些投资计划所需资金靠地方政府自有财力显然远远不够，存在巨大的投资缺口，只能以举债融资的方式加以弥补。在笔者调研的部分市县地方政府中，预计2013年—2016年，其债务规模仍将保持16%—30%的增长，超过GDP增速，这将对长期的债务可持续性造成影响。因此，采取措施来对地方政府性债务进行有效监管并控制其规模，已经刻不容缓。

二、我国地方政府性债务监管中存在的问题与对策

我国预算法规定，地方政府不可举债，这一方面迫使地方政府举债行为隐形化，另一方面也带来了债务监管机制的缺位，从而产生了如下问题：

（一）举债主体繁多，统计口径不一

在目前的地方政府性债务融资行为中，一方面，举债主体繁多。既包括地方政府、经费补助事业单位、公用事业单位，又包括地方政府通过资产打包组建的地方融资平台。另一方面，债务种类繁杂。既有通过银行贷款直接借入的债务；又有因拖欠、担保等信用形式而间接形成的债务。致使我国地方政府性债务统计口径不一，整体规模难把握。

（二）权责不等，监管缺位，有效信息缺乏

在我国地方政府性债务的发行和管理过程中，举债项目的规划权集中在发改委，贷款与审核的相关权力却分散于财政部门、发改委、银监会之间，最后的债务偿还仍由财政部门承担。在财政部门之外，除了人民银行、银监会、审计等部门行使一定的监管权外，人大和社会监督基本处于无所作为的状态。而政府财务报告及预决算报告制度的不完善更是直接造成了相关债务信息的模糊与缺失。

（三）相关法律法规缺失，需建立健全地方政府性债务管理的法律法规

我国现行的法律、法规未赋予地方政府自主发债的权限，而地方政府从经济社会发展的实际需要出发，又存在强烈的举债需求，这时，相关法律、法规的缺位成为地方政府性债务融资无限扩大的诱因。目前已有四个发达省（市）实行了自行发债试点，在此尚未在全国范围内普遍推行之际，必须尽快建立健全地方政府性债务管理的法律、法规。在规则层面：一是要强化平衡预算规则，在强调地方政府经常性预算保持平衡的同时，由中央政府制定地方财政的赤字限额，对超出限额的地方政府坚决禁止发债。二是要建立和完善地方政府财务信息披露的法律和准则，规范政府财务信息的披露。三是要赋予地方政府自主发债的权限，允许其在合理范围内自行发行债券，以实现地方政府性债务管理的正常化、法制化、阳光化运行。

三、进一步完善地方政府性债务监管机制的建议

（一）统一地方政府性债务的统计口径

目前在地方政府性债务形式多元化的发展趋势下，地方政府性债务的统计口径存在着显著差异。其中，财政部门的统计一般来说只包含各级政府部门的直接债务和担保债务，而审计部门的统计口径还包括了地方投融资平台以及公共事业单位的债务。十八届三中全会提出，要编制全国和地方资产负债表，为了保证地方政府资产负债表编制的准确性和权威性，首先就要统一地方政府性债务的口径。对于地方投融资平台的债务，建议根据具体性质进行划分，其中政策性建设项目的债务应划归为政府债务，纯经营性建设项目的债务则应划归为企业自身债务。对于学校、医院等公共事业单位的债务，其自身收入能够覆盖的部分，应划归为单位自有债务，余出的部分，建议统一划入地方政府性债务范畴。

（二）健全地方政府性债务的监督机制

1、将政府性债务列入预算管理，强化地方人大对地方政府性债务的监管。人大是我国的最高权力机关，拥有财政预决算的审批权。但是由于我国现行《预算法》规定，地方政府按照量入为出的原则编制预算，不列赤字，不可自行发债，因而也没有提出地方人大在债务监管中应当起到何种作用，这使得人大在债务监管中事实上处于一种无所作为的状态。各级政府部门、地方投融资平台以及公共事业单位举债时均不需通过人大审批，但偿债时却在财政预算中列支，这严重弱化了人大财政预算审批及监督的效果，也不利于政府债务的监管。因此，笔者认为，应当将地方政府性债务列入预算统一管理，强化地方人大或其常委会在债务审批与监管方面的作用：一方面，地方政府代表人民举债，其风险与后果的承担者皆为地方公众。人大作为公众的代表理应享有知情权，讨论权与最终决定的权力，同时人大也能更好的表达公众偏好，督促地方政府合理使用债务资金，提供公众急需的公共物品和服务；另外一方面，在对债务的跟踪评价方面，地方人大有其先天的信息优势，应发挥这一优势，开展对债务资金的使用的事前论证和事后评价，通过询问和质询等方式跟踪债务资金投向项目的进度，确保债务资金得到有效利用，从而杜绝寻租浪费，合理控制债务规模。

2、充分发挥审计部门的监督职能。在我国特殊的行政体制架构下，审计部门隶属于各级政府，致使审计部门对地方政府性债务的审查很难摆脱形式化，审计应有的监督职能受到了不同程度的限制。在西方议会制体制下，由于审计机关只对议会负责，独立于政府，审计的独立性和严肃性得到了基本的保障。因此，借鉴西方审计监督的先进经验，建议在我国政府机构的下一步改革中，可考虑把各级审计部门隶属于各级人大及其常委会，在保证审计工作独立开展的同时，充分发挥审计部门对地方政府性债务的独立监督职能，并进一步强化各级人大对审计部门审计工作的监督执行。

3、积极引入全方位的社会监督机制。社会监督能够有效弥补行政监督和审计监督的不足，提高政府举债的规范性。通过借鉴其他国家的成功经验，在建立全方位的地方债务社会监督机制过程中，必须同时兼顾市场监督和公众监督两个方面。一方面，建议可考虑积极引进标准普尔、穆迪等世界知名的信用评级机构来对中国地方公债进行信用评级；同时可积极尝试建立地方公债保险制度，引入保险公司参与地方债环节，增强地方公债的信用。另一方面，由于地方政府性债务从发行、使用再到偿还的整个环节，都与广大人民群众的切身利益相关，因此，把广大人民群众纳入到地方政府性债务的监督体系中来，不仅可以充分调动其参与政府管理的积极性，也是发展社会主义民主政治的本质要求。首先，要积极建立有各方代表参加的地方债发行听证程序，使公共决策的结果更加合理、合民意；其次，要建立一个可以随时发布地方政府性债务运行情况的网络平台，鼓励广大民众对地方债的管理工作提出建议和意见，适当给予物质奖励。

（三）改变当前GDP为纲的政绩考核机制

分权体制内嵌的政治考核机制，迫使地方政府之间产生强烈的经济增长（GDP）竞争，在某种程度上也加剧了地方政府“举债建设”等行为；促使官员过度关注任期内经济增长速度，而忽视长期债务累积可能带来的巨大风险；导致各级地方政府产生对抢夺资源的无序竞争，不仅造成地方政府背负大量债务进行基础环境建设，也鼓励其降低土地资源收入的使用效率。调研地市中大多存在降低土地成本价格以吸引资本的行为，尤其是工业企业用地出让基本没有收益。土地资源收入使用效率下降，直接导致地方政府原本沉重的债务负担雪上加霜。

发展并不等同于增长，改革对地方官员以GDP为纲的考核机制，是防范地方债务风险的重要制度措施。首先，必须确立以“质量”为核心的发展考核机制，不能单以官员任期内的经济增长速度和财政收入增长速度作为决定地方官员升迁的唯一依据，而是要同时评估经济增长背后是否隐藏负面的长期风险。其次，建立专门的地方债务审计机构，对各级地方政府相关债务的可持续性偿付能力进行合理评估，将其纳入地方官员目标责任考核机制。最后，应该适当增加民众监督和民主力量在地方官员政绩考核中的比重。■

中南财经政法大学财政税务学院）

国家社科基金重大项目“地方政府性债务管理和风险防范研究”【编号：12&ZD047】）