创新体制机制 提升监督绩效——综合评价与分类监管浅谈

●王学林 王 莹

创新体制机制 提升监督绩效
——综合评价与分类监管浅谈

●王学林 王 莹

如何通过改革红利不断提升注册会计师行业行政监督的质量和效率，这是一个常谈不衰的话题。创新体制机制就是获取改革红利的优选路径和最佳方式。

注册会计师行业（下简称“注师行业”）综合评价与分类监管是机制层面的问题，而机制问题研究探讨必须以体制层面的研究和探讨为基础和依据，因此，本文从创新体制入手，分三个部分探讨关于综合评价和分类监管问题。一是创新体制：联动监管；二是创新机制：综合评价；三是创新机制：分类监管。

一、创新体制：联动监管

（一）体制的概念

简而言之，本文所探讨的体制就是指注师行业行政监管资源配置格局和实现方式。

（二）现行体制缺陷

现行体制的缺陷概括起来，就是监管资源分散，监管方式重复，监管成本偏高，从而在相当大的程度上影响和制约了监管质量和监管效率的不断提高。以江苏为例，注师行业的监管工作在改革前表现为“四龙治水”的局面：事务所设立的前置审批和设立资质持续保持监管由会计管理机构负责实施；注师行业的会计信息和执业质量监督由财政监督机构负责实施；会计师事务所涉及的行政管理事务由注册会计师管理服务中心负责实施；行业的全方位自律监督由注册会计师协会负责实施。上述行业监管资源配置格局必然导致在监管的实务中不可避免地出现多头监管、重复检查，加大政府监督成本以及加重被监管对象接受监管的成本负担，最终导致严重影响监管质量和监管效率。

（三）改革现行体制的实践

江苏自“十一五”开始，针对现行体制缺陷，通过三步走的方式对现行体制进行了初见成效的改革：

1、倾听呼声。江苏省财政厅会同相关部门通过调研、走访、座谈等多种形式，听取来自注师行业第一线对现行体制的切身感受和完善要求。通过上述活动，大家切身感受到监管资源分散的监管体制，不仅加大了行政监管成本，同时也加大了被监管对象接受监管的成本。同时，直接影响着监管作为政府服务经济发展这一本质定位的有效实现，坦言之，有悖于政府行政职能的服务宗旨。

2、达成共识。在倾听行业呼声的基础上，由厅分管领导和行业协会主要负责人牵头，相关职能机构共同参与，大家一道交流感受、畅谈思路和打算。通过座谈、交流、讨论，大家一致认为必须以践行政府服务职能为宗旨，以提高行政监管的质量和效率为目标，以对监管资源分散突出问题进行改错纠偏为重点，对现行体制进行体制再造和制度创新。

3、创新体制。在倾听呼声，达成共识的基础上，通过深入讨论和反复斟酌，在江苏实行了以坚持“三个理念、六个统一、八个联合”为核心内容的注师行业监管体制改革。三个理念为：“寓监管于服务，寓监管于保护，寓监管于发展”。六个统一为：“统一领导，统一组织，统一计划，统一经费，统一检查，统一审理处理”。八个联合为：“计划联合、培训联合、检查联合、审理联合、处理处罚联合、总结归档联合、成果应用联合、跟踪反馈与后续监管联合”。

二、创新机制：综合评价

体制既是机制设计的顶层，又是机制创新的基础。良好的体制环境是机制创新和机制运行的滋生土壤和力量源泉，因此对于注师行业综合评价这一类的机制创新问题，在体制创新的基础上加以运作是一个比较理想的选择。

（一）机制的概念

本文探讨的机制是指注师行业监督资源发挥作用的方式和路径。

（二）综合评价的概念

注师行业的综合评价是以全面的定性定量指标为尺度，通过组织程序对评价对象的业态进行统一客观公正的测定和评价，得出具有专业公信力的评价结果，提供给相关第三方使用的一种行业管理方式。注师行业综合评价具有国际化、市场化、专业化的特征，是注师行业发展到一定成熟阶段的重要标志。

（三）综合评价的源流

中国注册会计师行业综合评价工作起源于 《国务院办公厅转发财政部关于加快发展我国注册会计师行业若干意见的通知》（国办发〔2009〕56号）要求，国办发56号文件在中国注册会计师发展史上具有划时代和里程碑标志的重要意义，因为行业发展问题第一次以一个国务院专题文件的方式被历史性地推高到国家战略的层面，从而为我国注册会计师行业持续而健康地发展，提供了具有国家战略高度的制度保障和指导意见。江苏的综合评价工作正是在贯彻国办发56号文件背景下，根据文件的相关要求组织实施的。在国办发56号文件中明确提出 “各级财政部门和注册会计师协会要研究探索引导社会合理选聘中小型会计师事务所的评价机制和措施”，这一要求的提出在战略布局的前提下，从战术层面为提高行政监管质量和效率指明了方向提供了路径。

（四）江苏综合评价工作的实践

在财政部的直接部署和指导之下，江苏综合评价的实践工作分3个步骤，通过3年的不懈努力，基本形成了投入实务运作的综合评价制度成果。

1、财政部部署指导。2010年财政部监督局正式行文江苏省财政厅，委托江苏省财政厅根据国办发56号文件要求，研究注师行业综合评价制度。

2、将研究成果转化为工作制度。2011年在完成财政部课题研究的基础上，江苏省财政厅会同相关机构和行业管理协会，根据江苏注师行业的实际，把综合评价研究课题转化为 《江苏省会计师事务所综合评价办法 (试行)》，以江苏省财政厅苏会协［2011］99号文下发执行。

3、初步实践。2012年根据江苏省综合评价试行办法，在江苏行政辖区内首次对全行业454家会计师事务所实行了注师行业综合评价制度。根据办法要求，综合评价工作分4个阶段进行操作，分别为：第一阶段，宣传动员；第二阶段，布置自评申报；第三阶段，进行复查审核；第四阶段，审定公告。

4、综合评价办法的内容要点：一是联合开展，共同推动，成果共享。注师行业综合评价在联动监管体制构架内运行，由财政厅牵头组织实施。二是一年一评价，一年一公告。三是实行国际通用的5A分类方法，指标体系全面覆盖，定量定性有机结合，各方需求包容兼并，全面客观形成成果。四是以自评申报为基础，以联合审定为保障，确保评价工作公开、公平、公正。五是结果公告，成果共享，为政府购买服务构筑新的平台，为行政监管提供新的依据，为行业发展提出新的要求。

三、创新机制：分类监管

分类监管与综合评价一样，属于行政监管机制层面的研究课题，是在监管体制创新前提下的一种配套改革，同时分类监管是综合评价工作成果运用的一项重要内容，其目标直指行政监管质量和效率的提高。

（一）分类监管的概念

注师行业分类监管是在行业综合评价工作的基础上，运用5A分类成果，实现有差别的、有针对性的监管方法，以更加有利于行政监管质量的提升和效率的提高。

（二）进行分类监管的原因

现行由财政部一年一度统一部署和安排的行业行政监管工作，采取的是以重点检查和日常监管相结合，以定性要求和定量指标相补充的监管方式。这种监管方式组织程度高、社会公信力强，社会影响力大，是一个具有中国特色的行业监管模式。如何使现行的监管方式更加切合各地行业发展的实际，以进一步提高行政监管的质量和效率？这正是财政部之所以倡导和推动分类监管工作的关键所在。分类监管机制的含金量就在于使行政监管工作可以根据不同类型事务所的特点，有的放矢，对症下药，增强行政监督工作的针对性和有效性，从而达到从总体上进一步提高监督工作质量和效率的工作目标。

（三）分类监管的实践和构想

体制机制创新之所以能够表现为改革的红利，进而产生持续有效地推动注师行业健康发展的不竭动力，就是因为体制机制创新能够产生监督资源的倍增效应，也就是1+1>2的增量效应。通过体制机制创新，可以在人和钱不增加的情况下，显著提升监管质量和效率，这就是体制机制创新的核心价值所在。为发挥好上述体制机制资源效应，江苏省财政厅在深度运用综合评价成果的基础上，对江苏行政区域内会计师事务所实行分类监管机制的实践和构想是：在机制构建基础上，加大行政监管对会计师事务所保持设立条件、重大违规违法问题处理处罚力度，强化行业协会的日常监管工作，进一步明确分类监管职责，构建促进会计师事务所自律的执业环境。在综合评价和分类监管方面主要是：针对5种类型，采取5种方式，抓好5个结合。

1、用好5种方式。第一，全面普查：根据财政部“事务所自查面要达100%”的工作要求，江苏省财政厅利用综合评价机制，通过“一年一评”的制度安排、设计了全面涵盖事务所5大方面39项指标1000分值的定性与定量相结合的评价体系，要求全省所有会计师事务所进行全面自查。自查结果通过网络上报省综合评价工作办公室，从而较好地实现了自查工作的两个全覆盖，即检查内容全覆盖和检查对象全覆盖，将财政部 “自查面达到100%”的工作要求真正落到了实处。

第二，联动核查。在全省各个会计师事务所按照统一、全面、科学的指标项目完成自查工作的基础上，在“联动监管”体制框架内，统筹安排财政监督、会计管理和注册会计师协会3个系统的人力资源，按照“属地管理、分级负责”的原则，合理分工、统一安排对全省所有事务所的自查结果进行逐所逐项的全面核查，以验证各事务所自查情况的真实性。省厅监督局和省注协、省厅会计处负责省属70多家事务所的核查工作，各市财政监督部门和市注协负责本市辖区内事务所的核查工作，核查结果统一汇总到省综合评价工作办公室，作为评定事务所等级和加强日常监管工作的重要依据。

第三，定项抽查。此种方法运用于3A等级以上的会计师事务所，对于通过综合评价进入3A等级的比较优秀的事务所，采取以较少的具有针对性和代表性的样本量进行定项抽查，如对受到举报或质量控制较为薄弱的审计项目进行定项抽查，既可以大大节约行政成本，也可以通过增强监督检查的针对性和代表性来保障监督检查的质量和效率。

第四，延伸稽查。此种方法运用于3A等级以上的事务所。由于他们具备年报审计、政府专项审计以及财政扶持项目审计等资质，因此，在政府收入监督、支出监督等其他监督工作中，凡涉及事务所鉴证报告的，都要进行延伸稽查，以进一步稽核鉴证报告与相关单位会计信息之间有无实质性的差异，从而对出具鉴证报告的事务所的执业质量作出专题检查和专业认定。此种方法同样可以取得以点带面、事半功倍的良好功效。

第五，重点检查。此种方法运用于2A以下等级的事务所。通过综合评价落选为2A等级以下的事务所，是在内部管理和执业质量等各个方面表现都比较差的事务所，顺理成章地成为监督检查的重点对象。通过重点检查促使其向两个方面变化：一是提升，二是淘汰。提升可以通过整改提高努力实现，也可以通过兼并重组等市场方式实现。淘汰也可以分为自动退出和被动退出两个路径，主动退出就是知难而退，自动解散注销，不再艰难维持。二是被行政机关依法撤销，退出市场。这样有针对性地重点检查，可谓是一石二鸟，大大提升了行政监督的市场功效。不仅有效地提升注师行业的执业质量，而且强力地推进了注册会计师市场的优胜劣汰，优化重组。上述效应在江苏注师行业已初步显现。

2、抓好5个结合。第一，分类监管与分级监管相结合。分级监管就机制创新而言，与分类监管具有异曲同工之处：两者都是为了提高监管资源的利用效率而进行的制度安排。早在2010年江苏省财政厅就专题行文各市县财政部门，将注师行业的日常监管工作正式委托市县财政部门，以更好地发挥市县财政部门联系方便、信息对称、就地监管的属地优势。既大大减轻了省级财政部门面对全省500多家会计师事务所的监管工作压力，又很好地调动了市县财政部门的积极性，有效提升了注师行业日常监管工作的效率。将分类监管与上述分级监管工作有机结合，就从机制配套互补的系统层面上进一步提供了抓手，明确了责任，提高了效率。

第二，分类监管与日常监管相结合。注师行业综合评价的5A分类结果，不仅为专项重点检查提供了重要的依据，也给日常监管工作明确了不同级次的不同重点。通过自评申报、市级全面复审和省级重点复核等三个综合评价工作的基本环节，所有参评事务所根据5大类39项指标的自评和复评，强弱优劣，条清理晰，良莠毕现，一目了然。从而给承担日常监管工作的各级财政部门提供了明确的工作依据，使日常监管工作信息对称难、定时跟踪难、有效反馈难的局面大为改观。

第三，分类监管与其他监督检查相结合。注师行业综合评价的5A分类成果，既使相应等级的会计师事务所有了明确的执业质量级次定位，也给社会购买不同等级会计师事务所的会计服务提供质与价的标准。同时也给财政监督部门在开展其他监督检查业务时，凡涉及行政企事业单位有购买会计师事务所会计服务的，就依据5A分级的不同要求，对该事务所会计服务的质量进行再监督，这样的有机结合，一举两得，既有利于对专项监督业务的质量效率提升，又对相关的会计师事务所的执业质量进行了实时有效的再监督。无论是对完善综合评价工作，还是促进会计师事务所执业质量提高都起到积极有效的作用。

第四，分类监管与信息化建设相结合。注师行业行政监管信息化建设工作是长久以来一个不大不小的难题,难就难在信息来源渠道不畅。自开展综合评价分类监管工作以后，信息通道畅通了，信息内容丰富了，定时反馈的有效信息增加了，初步实现对行政监管信息化所期望的信息监管有平台，信息来源有通道，信息利用有手段，信息反馈有实效。

第五，分类监管与做大做强、推进行业持续健康发展相结合。根据国办发56号文件的总体精神，推进注师行业做大做强，实现持续健康发展是行政监管工作核心内容和基本目标。因此，分类监督的一个重要的功效就是可以通过政府引导和市场机制的双重作用，实现注师行业的优化重组，优胜劣汰，使3A级以上的会计师事务所越做越强，越做越好，将优质的市场资源通过政府购买服务和市场有序竞争、公平竞争的方式向3A级以上的优质事务所聚集，将内生机制与外部环境有机结合，对2A级及以下的劣质会计师事务所，通过加大行业监管力度，市场有序淘汰等适当路径，促使其要么迅速提升，要么自觉退出竞争；要么主动投靠大所强所，实现市场资源优化重组，要么被动苦撑局面，直至被红牌驱逐或被市场淘汰。从而实现不断推进注师行业做大做强、持续健康发展的工作目标。■

江苏省财政厅）