财政监督存在的问题分析与思考

●王铁栓 王治中 谢 闯 刘合定

财政监督存在的问题分析与思考

●王铁栓 王治中 谢 闯 刘合定

近年来，财政监督在规范被查单位的财政财务行为，维护财经秩序中发挥了重要作用。通过对相关单位开展检查，笔者发现在财政监督工作实践中还存在着许多问题，其中主要表现在：人力物力投入大、财政效果不显著、对预算执行关注不够，基本上没有涉及预算编制和执行环节，尚未形成健全有效的日常监督机制等，这些问题严重影响到监督效能的充分发挥。本文拟通过分析财政监督实践中存在问题的原因，从完善政策法规、明确职能定位、创新监督方式、提升监督成效等角度入手，对完善财政监督工作提出若干建议，以期进一步加强财政监督对财政资金安全、财政政策执行情况的控制职能。

一、财政监督存在的问题分析

（一）政策法规不完善

当前,我国财政监督的法律法规主要包括 《政府采购法》、《注册会计师法》、《预算法》、《财政违法违纪行为处罚处分条例》和《会计法》等。这些法律法规在经济转型时期为财政监督工作的正常运转以及财政监督机制作用的发挥提供强有力的法律保障。然而在实际工作中,由于立法层次与立法部门的不同,相关法规还没有整体上体现财政监督的特殊要求,对财政监督实际工作中存在的重要问题不能准确定位，主要表现为三个方面：

1、立法层级较低。与财政监督职能有类似之处的审计监督，有1995年施行、2006年修订的《审计法》作为其开展工作的依据。但至今为止，除了2005年施行的 《财政违法行为处罚处分条例》（国务院令427号），尚未有一部规范财政监督行为的法律，这在客观上导致了财政监督的依据不足、地位不高。

2、政策依据不充分。《财政违法行为处罚处分条例》（国务院令427号）主要规范违规问题的处理处罚，对如何定性违规问题、如何开展监督检查则没有涉及。财政部虽以指导意见的形式颁布了 《关于加强地方财政监督工作的若干意见》（2008年）、《关于加强财政监督基础工作和基层建设的若干意见》（2010年）等规范性文件，但这些意见均属于探索和完善性建议，对财政监督的具体方式程序、阶段性要求、规范性文本、复核审理制度等则没有明确规定，一定程度上影响了财政监督的规范运作。

3、财政监督和其他经济监督的关系尚未理顺。我国现行的经济监督有财政监督、税务监督、审计监督和社会审计机构监督等多种形式，各项监督均有所侧重，但也存在交叉重复、信息不能共享、沟通衔接不到位的问题，客观上导致多头检查、重复检查等问题，既增加了被检查单位的负担，也增加了财政监督人力、财力和时间成本。

（二）财政监督自身存在局限性

1、财政监督手段落后。行政事业单位的财务工作随着金财工程、金税工程等信息化工程的推行使电子化水平大大提高。然而，财政监督却依然停留在查账本、翻凭证的原始阶段，电子化数字化的水平很低。在财政系统内部，财政OA系统并未向财政监督机构开放查询端口，无法及时了解财政资金的收支情况；在检查软件方面，尚未研发并推广适合财政监督的专用软件，不利于提升监督工作效率；在信息化建设方面，未实现财政监督法规库、案例库、预算单位信息库的实时更新和查询，不利于财政监督的规范统一。

2、财政监督缺乏强制性。财政部门作为综合性经济管理部门，主要职能是为政府发展提供资金支持，并通过发挥杠杆作用，引导社会经济发展，所以其第一要义是服务政府、服务部门、服务民生，这就决定了财政监督更多是规范资金的管理、督促财政政策的落实，本质上决定财政监督在实施过程中缺乏强制性，无法以强制力迫使检查对象提供原始资料、接受检查结论。以实地走访为例，原本是落实资金到位、检查项目实施情况的一个重要手段，但实际上其形式意义远大于实质意义。从受访对象看，一般是受益者，即使不是也往往难以找到当事人，难以确保受访对象的全面客观；从走访程序看，农村在家的对象多为老人和妇女，文化水平和理解能力偏低，并且慑于村干部的权威，担心遭遇迫害或报复，难以保障走访结果的真实性；从证据效力看，对那些与基层政府及村委会存在不同意见的村民言论，难以进行落实，无法形成有力的检查结论。

3、财政监督深度不够。近年来的专项检查均以资金、账簿为主线，缺乏资金与项目、账簿与账簿、单位与单位之间的比较分析，不利于深入被查单位（项目）的业务核心，也就难以确保财政监督的深度。以财政专项资金检查为例，其主要侧重资金的配套落实和管理使用情况，查看资金是否及时配套、是否按规定进行核算、是否依照程序进行拨付，一般不延伸到资金的下游，即商品或劳务供应商。这就无法完整反映资金的全貌、无法实际查看财政资金针对特定项目的开支情况、无法清楚了解供应商与政府部门之间的业务往来，客观上就难以发现财政资金使用中的违规违纪问题。如农村义务教育学校资金涉及校舍改造和教学装备，前者由县教育部门组织实施、财政部门直接向供货商付款；后者由省辖市或省管县具体实施，资金也由财政部门直接支付到供应商。不延伸至供货单位的后果，便是无法形成完整的资金链，无法从相互印证的环节来发现可能存在的问题。

（三）财政监督组织形式不科学

1、程序规定不合理。现行的监督程序包含发放通知书、查账、走访、编写底稿、编发征求意见函、上交检查报告等环节，且其中检查通知书和意见函发放环节不仅需要被检查单位签收，且需在注明签收人职务的前提下签署“已查验执法证原件”；工作底稿所附的附件不仅需符合客观性真实性，且要求被查单位在每一页上都签字确认。这种繁琐、刻板的检查程序占到整个检查时间的50%，客观上加重了财政监督的程序负担。

2、政策口径不统一。一方面，业务指导不能及时跟进。检查工作开展前，业务处室不能提供完整的资金管理办法，检查组只能在检查中通过互联网等方式查找，影响对检查问题的定性和处理；检查工作开展中，业务处室没有对检查中发现的问题及时予以指导，影响检查效率。另一方面，文本报表格式不统一。虽然印发的检查方案报表格式明确了范本，但在检查过程中甚至外勤工作结束后往往进行更改，文本格式更是反复变动，客观上增加了检查工作量和检查的不确定性。

3、时间安排不科学。外勤检查任务过于繁重、各项检查安排过于密集、时间过于紧凑，既不利于检查的深入展开，全面了解资金管理和项目实施情况，也不利于结合检查开展调研，为完善政策提供意见建议；同时，外勤工作所占比例过大也不利于开展日常性综合性监管工作、不利于切实开展事前事中监督，不利于对县市业务开展情况进行指导。以河南省2013年外勤检查为例，检查项目涉及产业集聚区税收核查、会计信息质量检查、省直部门报表一致性检查、高校债务资金化解情况核查、财政专项资金检查等5个大项，外勤时间为3月至11月，客观上使检查人员长期处于疲惫状态，导致查出的问题不深不透、原因分析和政策建议不系统不全面。

（四）专职监督机构与业务处室衔接沟通不到位

1、对财政监督存在抵触情绪。部分业务处室片面认为财政监督是对其业务工作的不信赖，存在着“嘴上欢迎心理烦”的心理，认为财政监督就是“挑刺找麻烦”。“财政大监督”的理念要求监督业务介入到资金运行的全过程，尤其强调事前事中监督，使业务处室产生“被夺权”的错觉。

2、交流沟通渠道少。一是业务培训存在脱节现象。业务处室组织的培训不包括监督人员，监督机构组织的培训也不包括业务处室工作人员，二者没有有效衔接。二是未建立监督结果应用反馈机制。每个项目的财政监督均通过处罚告知书、整改通知书、检查报告的形式下发被检查单位并抄送业务处室，但业务处室对监督结果的应用情况、对之后年度预算和资金分配的影响情况并未向监督机构反馈，影响监督机构的积极性。

3、信息交换不畅通。“财政监督大格局”的思想在日常工作中未得到有效贯彻，业务处室尚未与监督机构建立规范、畅通的沟通方式和制度，致使监督机构不能准确掌握各项财政资金的拨付情况及有关文件和会议精神，导致财政监督缺乏开展事中监督的媒介和切入点。如日常预算资金追加、人大对预算的批准性决议、国库预算贯彻执行情况以及重大资金运作情况等没有及时抄送监督机构。同样的，业务处室也不了解监督处的工作内容，无论是检查程序性规定，还是检查方案的制订、检查的组织实施、检查结果的处理处罚，均没有业务处室的参与。

二、进一步完善财政监督工作的建议

（一）建立健全法律制度

1、完善政策制度，提高财政监督法律地位。一是提升财政监督的法律层级。既可以考虑制定单行的《财政监督法》，明确财政监督的职能定位、业务范围、具体流程等内容；也可以在修订的《预算法》中增加并体现财政监督的内容，强化财政监督的法律地位，然后再以行政法规的形式出台《财政监督实施条例》，从制度层面为财政监督的顺利开展保驾护航。

2、明确程序，规范财政监督检查行为。要借鉴审计的立法经验，在出台改革方向、工作目标、阶段性要求等方面指导意见的同时，制定操作性强、可复制、能考核的规范性文件，细化财政监督工作程序。如，对文书的送达要求、工作底稿编制及签署规则、附件装订签署规范、征求意见函和检查报告撰写方式及反馈规则、复核审理程序进行明确，规范监督检查行为。

3、理顺财政监督与其他经济监督的关系。要协同审计、税务、纪检等部门建立联席会议制度，定期进行协商沟通，明确各自职能定位、统筹安排工作计划，减少对被查单位的重复检查；要加强信息平台建设，推进法规政策库和典型案例库建设，提高各项经济监督的工作效率；要建立违规违纪问题的移交反馈机制，及时按照事情轻重缓急，或者将检查项目移交其他部门、或者协助其他部门调查取证，提高协同监督的能力和效果。

（二）明确财政监督职能定位

1、明确财政监督目标方向。紧紧把握财政监督寓于财政管理的内在特性，着眼财政管理的全过程，服务财政中心工作、确保财政资金安全、确保财政政策贯彻落实到位。要逐步将监督关口前移，把监督的侧重点由过去单纯的事后监督向事前、事中、事后全过程监督转变。要努力做到“四个结合”，即财政监督与财政业务相结合、日常监督与专项检查相结合、外部检查与内部检查相结合、对省本级和市县检查相结合，实现财政监督无死角。要以省直驻省管县基层单位为突破口，对基层单位的基础信息（机构、人员、资产）和项目申报进行日常审核，逐步推进对省直驻基层单位的综合监管工作。

2、拓宽财政监督手段。在财政系统内部，要充分依托“金财工程”应用支撑平台，做到预算编制、执行和监督之间的信息沟通便捷，并赋予监督机构全面查询权限，及时掌握财政资金的分配、拨付、使用方向、结存等动态情况。在部门之间，要探索解决“金财”、“金税”、“金审”等信息工程中监督数据的联网问题，逐步实现财政、税务、审计等部门监督信息的实时共享，降低监督管理成本。要加快财政监督检查软件的开发，借鉴审计、税务部门的成功经验，结合内部审计、会计信息质量和财政专项资金等业务特点，开发运用财政监督软件，实现监管数据采取、分析、预警信息化，解决好计算机辅助检查与传统检查的有机结合，提高财政监督信息化水平。

3、强化财政监督责任追究机制。要对明显违规违纪事项及时进行移交，切实做到执法必严，违法必究；要对违规情节轻微事项，在全省范围进行通报，并作为安排财政资金的一项扣减因素，督促被查单位规范财政财务行为；要对阻碍、拖延、逃避检查的行为，由监督机构向业务处室行文，在未依照检查要求提供资料之前，停止审批、拨付除人员经费公用经费以外的所有财政资金，确保检查工作的顺利开展；对调查走访中发现疑点但无法具体落实的，监督机构可以要求基层部门在一定期限内提交涉及该事项的调查报告，确保各种违规问题得到及时纠正。

4、科学确定检查项目。在开展专项检查前，要切实开展调研，充分考虑项目资金规模、覆盖区域、政策规定等内容，确保检查工作有的放矢。要将省直部门、市县部门、乡镇及项目单位全部纳入检查范围，全面了解项目的申报及批复程序、资金的管理及使用情况、项目建设的绩效等内容，要加大绩效评价力度，提升检查工作的质量和效果。

（三）科学安排财政监督工作

1、科学规范检查程序。要明确检查程序本质上是保障被检查人的合法权益（也可称为知情权），确保检查收集资料的客观真实；其目的是规范财政检查行为，相对于财政监督内容而言处于次要或者辅助的地位，所以检查程序不应成为财政监督工作的累赘或者负担。在实践中，要对不同检查事项或检查结果的程序做出区分、要明确一般检查程序或特殊检查程序、要区分整改事项和处理处罚事项、要区分内部监督和外部监督。如对于财政部门内部监督而言，其目的是规范管理，简化检查程序能够使检查人员有更多精力开展实质性检查；对于工作底稿附件的盖章确认，目的在于保证资料来源的真实客观，每一页都签字确认明显人为地增加了工作量。

2、合理安排检查时间。要统筹安排全年的检查任务，既要围绕财政中心工作开展财政监督，又要充分考虑检查项目之间的衔接性、检查与调研的时间性、其他工作与检查工作的关联性。要合理安排每项检查任务的时间节点，既要保证检查任务的顺利完成，又要保证检查人员的正常休息，保证检查人员在开展检查时有思考、研究的时间。

3、统一政策口径。要确保检查方案的稳定性，明确文本报表格式，避免检查过程中随意更改，确保检查的连贯性和一致性。专项检查开展前，要收集完备的政策依据，包括指标文件、资金管理办法，财政部和省政府出台的规范性文件等，便于检查组在实践中开展工作；检查过程中，业务处室和监督机构应共同研究探讨检查发现的问题，对相关问题的定性、处理建议、证据收集进行统一，以提高检查效率。

（四）着力构建“财政大监督”格局

1、明确思路。要认识到财政监督不仅是专职监督机构的工作，业务处室在日常监管中担负着更多的责任。要建立“上下联动、处室互通”的工作机制,明确“大监督”职责和任务,整合监督资源,统筹安排监督计划,全员“一盘棋”,合力抓监督,将日常检查和重点检查相结合,通过内部审计监督、日常监督及专项监督等相关措施,逐步建立全覆盖的财政资金运行监督机制。

2、加强沟通交流。一是增进人员流动。在业务处室和监督处室之间实行轮岗交流，促进人员互动；将监督处作为熟悉财政系统的平台，即新进人员先到监督机构任职，通过参与财政监督检查了解财政业务的运转模式。二是完善培训方式。要将监督培训与资金管理培训衔接起来，丰富培训内容、延长培训时间，确保监督人员全面了解财政业务政策；要采取“走出去”的方式，积极向兄弟省市学习先进经验，提升监督实战能力。三是完善监督结果应用反馈机制。将监督检查结果作为财政部门改善和优化管理的参考依据，细化各项考核指标，将财政监督检查结果明确为资金分配扣减因素；业务处室要将监督结果的采纳运用情况及时向监督机构进行通报。

3、建立业务衔接机制。业务处室要将专项预算指标文件和资金管理办法同步抄送监督机构，便于监督机构了解其业务内容；在预算编制环节，监督机构每年选择部分省级部门，对其机构设置、人员编制、新增项目报告等基础资料进行审核，及时就部门预算内容、格式、程序性问题提出意见建议；预算追加环节，监督机构可抽取部门项目对其必要性、可行性和合理性及项目预期绩效进行审核，并以此作为追加调整财政资金的依据。专项检查中，业务处室要参与检查方案的审定，确保检查的重点与资金管理目标一致；要选派人员参与检查组，或直接参与检查工作，或及时跟进了解检查发现的问题，及时就政策性问题提供智力支持；要选派人员参与检查资料审核，了解检查的总体情况，总结共性问题，便于理解和接受监督机构针对资金管理提出的意见建议。■

河南省财政厅监督检查一处）