流程控制视角的财政监督嵌入预算管理顶层设计研究

●肖 鹏

流程控制视角的财政监督嵌入预算管理顶层设计研究

●肖 鹏

编者按：预算监督是财政监督的核心。做实做细预算监管，是近年来财政监督工作的重中之重。新年之初，财政部监督检查局将财政监督嵌入预算执行全过程作为今年工作的着力点，提出“强化对预算执行过程的监督与控制，逐步建立嵌入业务流程的财政支出监督机制；着眼深化财税体制改革目标，将监督重点向支出预算和政策拓展等方面更上一层楼”。这为财政监督工作转型指明了方向。

在财政监督与专员办转型背景下，把财政监督工作重心转到对预算执行的监督与控制上来，建立嵌入预算业务流程的财政支出监督机制，以加强对预算执行监督和过程控制，有利于切实将财政监督由侧重事后检查更多地向事前事中控制转变。

“嵌入式预算监督”作为一个新名词，代表了一种新的监督理念和方式。财政监督如何真正融入预算管理之中？怎样贯彻落实“建立嵌入业务流程的财政支出监督机制”，更好地服务于财政管理？部分财政部门和理论研究者对此进行了实践和理论探索，如河北省邢台市财政局向9个部门派驻财政监察组，建立嵌入业务流程的财政监督机制，为探索财政监督嵌入业务流程的财政支出监督机制做出了有益尝试。本期专题围绕“建立健全财政监督嵌入预算管理机制”展开探讨，特邀财政监督理论研究者和实务工作者就此发表看法，宣传优秀经验与典型做法，共同为推动财政监督事业发展献计献策。

政府预算是经过法定程序批准的、具有法律效力的政府年度财政收支计划，是社会公众对政府和政府官员“非暴力控制”的有效途径。预算为公众提供了一个相对开放的渠道，公众可以确信他们的纳税没有被用于私人目标，也没有被乱用和浪费掉，而是用在了政府向他们承诺的公共事务上。十八届三中全会《关于全面深化改革若干重大问题的决定》中指出：要强化权力运行制约和监督体系，“坚持用制度管权管事管人，让人民监督权力，让权力在阳光下运行，是把权力关进制度笼子的根本之策。”腐败与权力失去监督、失去控制不无关系。由于政府权力的运作，施政行为的开展离不开预算资金的财力保障，因此管住政府花钱的行为，控制政府预算的资金流，将财政监督嵌入到政府全面预算管理中，可以实现对政府行政权力运行的有效制约与监督。

一、加强财政资金使用合规性管控的财政改革

自2000年以来，我国在实现预算的全面规范、公开透明方面，进行了一系列的制度建设。如2000年启动部门综合预算改革，旨在细化编制涵盖部门全部收支的预算；2002年通过《政府采购法》，将政府的大额采购支出纳入到公开、公平、公正的阳光操作轨道；2001年启动国库集中收付制度改革旨在将政府每一笔资金的流入流出纳入全方位的监督视野；2001年进一步深化 “收支两条线改革”，协同推进“收支两条线”、部门预算、国库集中收付等财政制度改革，以从根本上解决预算外资金管理中存在的突出问题。2007年政府收支分类改革旨在使政府每一项支出通过功能和经济分类得到“多维定位”，以清晰地反映支出最终去向；2008年 《政府信息公开条例》的实施，要求公开财政预算及“三公经费”等财政信息以期实现政府预算在阳光下运行；2012年启动公务卡制度改革，以实现对预算资金流动的跟踪记录等等。

可以看出，2000年以来的各项财政管理领域的改革都是在朝着预算过程的全面规范、公开透明、利于监督的现代预算制度目标靠近，应该说改革取得了阶段性成果。同时，强化人民代表大会对预算的监督权力以及引入参与式预算变被动参与为主动参与以期建立起多主体的制约和监督机制，等等。应该说，基本的控制制度框架已经形成，但是，实践中与权力特别是预算权力相关的腐败事件仍在频出，使得我们不得不思考问题出在哪里。以往改革往往从预算过程的某一个方面进行，缺乏将约束控制机制的构建置于多维度的思考和制度间的协同与组合拳。从预算控制与监督的角度来说，某一种制度的单打独斗不行，而要通过综合的制度机制将这些利益相关主体之间的关系，整合于一个彼此衔接、相互制衡、权责明确、激励兼容的框架之下，从机制、制度设计上减少政府预算管理中的资源浪费和资金运行中的腐败现象，提升有限预算资源的使用效率。通过制度实现对政府预算权力运行的约束和监督，从而实现有利于监督者的保障依据和对执行者的控制制约。因此，建设现代预算制度，以预算为载体，实现预算资金的全口径、全流程、多纬度管理，将财政监督嵌入到预算管理中来，将以往碎片化的改革进行系统化的梳理，找出影响制度效应发挥的盲点和堵点进行治理，将控制监督制度和机制的构建置于多维度的思考和制度间的协同与组合拳，不失为一条标本兼顾的对策。具体财政监督嵌入政府预算管理的思路可通过预算编制、执行、决算三个环节来进行。

二、流程控制视角的财政监督嵌入预算管理顶层设计

（一）预算编制环节，实现政府预算的全口径管理

现代预算制度的特征之一就是确保预算是全面的、统一的、准确的、规范的和有时效的,以保证呈现在监督者面前的是一幅完整的、而不是碎片化的预算全景图，这是确保内部约束、外部监督的前提，因而建设现代预算制度首先就是要从保证预算的全口径入手。党的十八大报告提出，要加强对政府全口径预算决算的审查和监督。“全口径预算管理”的提法最早可追溯至2003年 10月中共十六届三中全会通过的《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》，文件首次提出 “实行全口径预算管理和对或有负债的有效监控。加强各级人民代表大会对本级政府预算的审查和监督。”伴随着2011年起除教育收费外的预算外资金全部纳入预算内管理，至目前政府交由人大审议表格，主要涵盖了一般公共预算、国有资本经营预算、政府性基金预算、社会保险基金预算等内容，基本实现了阶段性的全口径预算框架体系。但是这是否就是一幅涵盖了政府全部财政收支的全景图呢？政府债务预算是否应当包括在全口径管理中呢？未来反映政府由于某种政策而让渡收入及相应安排支出情况的税式支出预算以及为体现财政政策的可持续性以及由此将产生的收入负担情况的中期（滚动）预算是否应当包含在全口径管理中呢？这些都值得进一步研究思考。

另外，整个政府预算除了包括上述由财政及相关部门编制的总预算，以完整反映一级政府财政的各类收支全貌外，还包括一级政府各职能部门的部门预算。长期以来，我们提交各级人代会审议的只是各级财政部门提供的总预算报告。2000年起从中央到地方开始了细化部门预算编制的改革，目的是通过部门预算的编制达到预算的细化透明，从而有利于反映和监督财政资金的具体流向和流量，但此时的部门预算还多属于财政内部的一种控制制度。随着公共财政改革的深入，政府各职能部门的部门预算也逐步地提交人大代表审查并向社会公开，这是我国财政预算从内部控制约束走向外部接受更广泛监督的重要举措，也是政府预算迈向更加民主公开透明的重要一步。但是部门预算还有待进一步通过改革完善以发挥有效控制与监督的作用。

（二）预算执行环节，实现对政府预算资金流的全流程控制，确保“雁过留声，钱过留痕”

政府施政行为的开展必须有相应的预算资金作为保障，那么，控制了政府预算的资金流，也就对政府的行政权力形成了有效的监督和制约。在预算执行阶段，通过规范的政府采购制度改革旨在将政府的支出纳入合法合规的轨道；国库集中收付制度及公务卡制度的施行旨在将政府每一笔资金的流入流出纳入全方位的监督视野；预算管理的各种改革都是在朝着预算过程的公开透明、完整规范、利于监督的目标靠近，应该说，预算管理与监督的基本控制制度框架已经形成，改革取得了阶段性成果，这一点毋庸置疑。但是，实践中与预算权力和利益相关的腐败事件仍在频出，使得我们不得不进行认真的反思。从预算控制角度来说，重要的原因有以下几点：一是制度的科学规范严谨有待进一步加强；二是制度的设计目标与实践应紧密相连；三是以往改革往往从预算过程的某一个方面进行，缺乏将碎片化的制度系统化整合于制度间的协同与组合拳的监督控制机制的构建。而解决问题的唯一途径只有通过建立在深化改革基础上的制度设计。因此，应以预算控制为抓手，根据现实中的问题和制度缺陷与盲点，以预算控制相关理论为指导，在研究总结借鉴国内外经验的基础上，以搭建全方位的监督制衡机制和多维度、全覆盖的预算约束与监督基础平台为内容，进行全口径、全过程的预算控制制度设计与整合完善，以期在中国现行国情、政情背景下通过预算控制机制的整体解决方案。

（三）将绩效理念融入到预算管理的全过程中

在预算资金的分配、执行、调整、决算环节均强化对预算资金使用的绩效理念。借鉴流程控制理论的做法，剖析现行预算执行环节在控制政府行政权力方面可能存在的盲点，设计出有利于外部监督与内部控制的制度框架。

1、在编制环节：要研究如何对影响支出绩效的因素进行识别、衡量和预测，并对要实现的目标进行评价，制定科学合理的支出计划；如何对绩效目标的确定采用科学的方法，对申请的项目实施必要性的说明，增加对备选方案的评估以及确定公共产品的提供方式，并实现人大等各方的参与，实现事前的绩效评价，这些措施将确保决策的民主科学，保证预算资金以最小的成本实现最大的产出，提高有限资金的使用效率。

2、执行环节：要求通过各方面的监督控制，确保预算资金在使用过程中不偏离预算的绩效目标，要建立绩效跟踪检查制度，根据与支出对应的绩效指标，对比资金的使用与绩效，与合规控制形成合力，防止预算资金挪作他用。

3、预算报告与评价环节：要求增加报告的透明度，完善绩效问责机制，通过建立切实可行的绩效评价指标体系详细说明预算执行的情况以及预期的效果，找出造成绩效差异的原因，为以后支出决策提供依据，同时做到评价环节的客观公正。财政管理有两大战略目标：合规性和绩效性。预算资金在政府体内循环的最终结果，需要通过政府绩效考评来反映，也就是说，花纳税人的钱，尽管在财务的合规性方面没有问题，并不代表预算资金使用的高效性，因此，预算全过程绩效监督链的建立，应由过去的事后绩效评价与监督向前延伸至包括事前决策绩效、事中执行绩效的整个预算绩效管理过程。在本部分，将以预算资金使用的绩效性目标为导向，剖析现行预算资金决算与产出考评机制在制约和监督权力运行方面的缺陷，构建起覆盖预算全过程的绩效约束与监督链条。

（四）预算报告环节，丰富财政信息公开的内容，提升财政信息公开细化程度

公开透明是现代预算制度的核心特征之一。没有预算的政府是“看不见的政府”，而“看不见的政府”必然是“不负责任的政府”，“不负责任的政府”不可能是民主的政府。预算改革的目标也就在于要把“看不见的政府”变为“看得见的政府”，实现预算公开和财政民主，因此，预算公开是实现外部监督的有效途径。随着公众公民意识的觉醒和政府职能转变进程的推进，中国也亟需采取相应措施，提高政府预算的透明度。

总之，通过将财政监督嵌入到政府预算管理中来，建立起一种能有效预防和监督政府预算权力的无序运行，有利于对内自我约束——道得明、说得清，对外有利于监督——让公众看得懂、心里服的预算制度框架体系。按照预算管理的范围和过程，考虑设计内部自我约束和外部有效监督相结合的全方位、全覆盖的监督制衡机制，即除了要实现深层意义上的全口径、多维度，还应按照预算管理的过程实现管理和监督层面上的全流程，实现横向到边、纵向到底的财政监督嵌入到预算管理的管理模式。■

中央财经大学）