关于专员办工作转型思路的研究

●财政部驻贵州专员办

关于专员办工作转型思路的研究

●财政部驻贵州专员办

建立健全财政监督机制，推动专员办工作转型，发挥专员办职能作用，是贯彻落实党的十八届三中全会精神，深化财税体制改革，建立现代财政制度的重要内容，对于建立决策权、执行权、监督权相互制约又相互协调的财政运行机制，规范财政运行秩序，具有十分重要的现实意义。

围绕财政部关于财政监督和专员办工作转型的有关精神要求，笔者从建立健全“四大机制”、搭建“三大平台”入手，提出了完善专员办监督机制、推动专员办工作转型的思路。

一、专员办工作转型的总体思路和原则

专员办是财政部派驻地方专司就地财政监督工作的专门机构，是财政监督体系的重要组成部分。因此，推进专员办工作转型应以财政部整体工作在地方的延伸为定位，以体现专员办工作的财政管理特色为核心，结合地方实际，充分发挥专员办就地监管的优势与作用，紧紧围绕建立健全相互制约又相互协调的财政运行机制的基本思路，将专员办监督嵌入财税政策制定、执行、监督相互制衡的体系之中，嵌入预算编制、执行、决算的重要环节和关键节点，建立健全全过程、常态化的财政监督机制。

专员办工作转型涉及预算管理制度改革和金财工程建设的进度，影响到中央和地方之间的财政管理协调机制，是一项复杂的系统工程。因此，推进专员办工作转型应把握以下几个原则。

一是符合深化财税体制改革、建立现代财政制度的方向。建立健全财政监督机制是建立现代财政制度不可分割的重要组成部分，因此，作为建立财政监督机制重要组成部分的专员办工作转型，要符合十八届三中全会《决定》确定的深化财税体制改革总思路，将其纳入财政运行机制统筹考虑。

二是准确把握专员办就地监管的职能定位。专员办作为财政部派驻地方的监督机构，在履行财政监督职责的过程中，应坚守监督职责补位不缺位、履行监督职能到位不越位，既要依法开展监督、查处问题、提出建议，更要为决策主体完善政策、执行主体规范管理提供服务。做到不与财税政策和预算决策主体、执行主体发生职能冲突，不直接参与地方财税政策制定和对中央转移支付资金的“二次分配”，不干预企业和行政事业单位的微观经营（或财务）活动。专员办监督是财政部内部控制体系的重要组成部分，它与部内业务司局、地方财政的相关职能是相互制约又相互协调的关系，与审计部门职能是财政内部监督管理与外部审计监督的关系，互为补充，互不替代。

三是强化全过程、常态化的监督控制。专员办财政监督应强化对中央财税政策和预算收支活动全过程的监督,由事后检查为主向事前审核、事中控制为主转变，实现对财税政策和预算执行的重要环节和关键节点的全覆盖，逐步建立起嵌入财政主体业务流程的财政监督机制，实现对财税政策和财政资金运行的全过程、常态化监督。

四是先易后难、逐步推开。按照财政部今明两年试点、三年内全面实现转型的要求，专员办工作转型应在认真履行好现有职责的基础上，先行探索尝试，具体的监督对象、项目可根据实际情况先易后难、逐步推开。优先将财政部已明确授权的监督对象和项目纳入转型范围，待部内预算管理改革和金财网络信息系统建设到位后，专员办工作转型随之全面落实到位。

二、专员办工作转型的核心是建立健全财政监督机制

根据专员办职能定位，围绕建立健全全过程、常态化财政监督机制的目标，推进专员办工作转型的核心：立足于就地监管的实际，建立健全中央预算收入监管机制、中央专项转移支付资金和公共投资项目监管机制、中央驻地方基层预算单位收支监管机制、金融和非金融企业财务会计信息监督机制等“四大机制”。

（一）完善中央预算收入监管机制，规范中央税费

完善中央预算收入监管机制，就是要适应改进年度预算控制方式，收入预算从约束性转向预期性，加强税费征管监督的要求，通过开展税（费）源分析监测、强化日常监管和专项检查、加强政策调研，逐步实现对驻地境内中央税费政策执行和征收的全过程、常态化监管，督促重大财税政策执行到位，促进中央税收和非税收入的依法据实计征和及时足额入库。

1、建立中央税（费）源分析监测机制以及财税政策预调研机制。一是加强与驻地税收征管部门联系，完善定期报送资料和税源分析监测机制，建立重点税源企业数据库，深入分析税收结构及其对税收收入任务的影响。二是通过梳理政策，进行典型调研，摸清底数，建立中央非税收入监管基本资料库，要求驻地有关单位定期报送中央非税收入相关基本资料和数据，掌握动态情况。三是加强与财政部业务司局沟通联系，主动参与中央财税政策出台前的调研工作，结合驻地实际提出意见建议，为中央制定重大财税政策提供参考。

2、完善中央税收收入和非税收入征缴的日常监管机制。一是建立中央预算收入定期报表和对账机制，对征管质量进行日常监督。完善报表制度，定期报送税收收入征缴情况。建立健全台账制度，按月及时记账，按季对账分析，关注收入结构及重点收入项目的变化情况，重点核查纠正越权减免税、人为调库或调节收入进度、违规审批、退付中央预算收入和违规调整预算科目、收入级次等问题。二是加强退付中央预算收入审核。三是改进中央非税收入征收方式，实现非税收入网上申报缴纳、专员办审核开票、开户行办理入库。四是实行季度动态对比分析，对金库报表数、数据库历史数据等进行比对分析，有针对性地加强对收入变化异常的地区、时段、单位、项目及时预警跟进，实施动态监控，必要时开展现场核查。

3、强化中央预算收入征管质量专项检查和政策执行情况调查研究。一是以日常监管中发现的重大疑点为基础，组织开展中央税收收入和非税收入专项检查。以征收机关内控和征收流程为着力点，通过检查督促征收机关依法、规范及时足额征收。依法处理征管违法违规问题，既要严肃处理违规单位，也要追溯征收机关的征管责任，并且加大对处理问题和责任追究的通报公开力度。二是加强中央重大财税政策执行情况调查研究。紧紧围绕财政部深化财税体制改革目标和地方发展状况选择调研题目，跟踪分析评价财税政策实施效果，及时反映和纠正政策执行中存在的问题，研究提出完善和改进政策的意见和建议。

（二）健全中央专项转移支付资金和公共投资项目监管机制，实现对中央预算支出的全过程监督

健全中央专项转移支付资金和公共投资项目监管机制，就是要围绕全面推进预算绩效管理工作，增强花钱的责任意识和效率意识，切实改变重投入轻绩效的状况，通过事前审核、事中控制、事后检查与评价相结合的方式，对中央专项转移支付资金和中央公共投资项目建立起以支出预算和政策为核心、嵌入财政主体业务流程的全过程监督机制，实现对中央预算支出的全过程监督。

专员办监管的中央专项转移支付资金是指中央财政通过公共财政预算和其他专项预算安排给地方的具有专项用途的补助资金。专员办监管的中央公共投资项目是指中央预算内投资（含国债项目资金）和其他中央财政性资金对地方特定公共服务领域进行固定资产投资。

1、围绕支出预算编制和项目申报的重点内容，按照授权事项开展事前审核。一是审核中央专项转移支付资金申报事项的合规性和基础数据资料的真实性、准确性，提出审核意见并跟进财政部下达结果。二是实施地方申请中央公共投资项目的申报审核，重点对项目立项和预算编制的基础数据资料进行审核，结合实地抽查情况提出审核意见，为项目审批提供有价值的决策参考，并跟进项目批复情况。

2、突出和强化执行过程控制。要综合运用非现场监管、点对点监管和动态跟踪监管等方式加强事中监控。一是对驻地财政厅（局）及业务主管厅（局）“二次分配”中央切块下达专项转移支付资金的分配结果进行复核监督，跟踪地方分配下达中央资金的及时性、合规性、合理性。建立中央专项转移支付监管台账，并将其与省级财政预算指标平台联网系统有关数据进行对账分析，重点关注与初始申报数据或项目库的吻合度、分配测算是否符合财政部相关文件要求和地方制定的分配办法，对发现的问题提出监管意见建议。同时，对市、县财政部门分配中央转移支付资金分配结果进行动态监控，对资金的使用情况进行抽查。二是对专项转移支付资金开展事中调研、资料报备和约谈工作，及时掌握预算执行情况，发现苗头性及倾向性问题。三是根据专项转移支付资金的重要性、资金规模和监管成本等因素，确定不同的监管层次及强度，匹配合适的数据采集报送规程和监控措施（如全程跟踪、节点控制、专项抽查调研、不定期约谈等），建立点对点监管关系，实施分类监控。四是建立中央公共投资项目预算执行过程监控机制，向重大公共投资项目派驻财政监管员，重点监控项目单位预算执行、财务运行及管理情况，开展项目财务监管和绩效评价。

3、加强事后检查与评价。一是整合改进专项检查。重点围绕财政部统一组织的重大专项检查核查，对主管部门所涉及的关联性转移支付和中央项目一并进行检查，最大限度发挥单次检查成效。二是结合驻地特点做好自行组织检查的选项和跨年度布局规划，突出区域监管重点。三是利用第三方力量开展中央专项转移支付资金和中央公共投资项目绩效评价。四是结合检查结果进行政策评价，重点关注专项转移支付政策设计与地方需求贴合度，提出规范管理、完善政策的意见建议。

（三）强化中央驻地方基层预算单位收支监管机制

强化中央驻地方基层预算单位收支监管机制，就是要适应审核预算的重点由平衡状态、赤字规模向支出预算和政策拓展，审核重点转向支出政策安排的必要性、可行性、程序性和实施力度，硬化支出预算约束，通过加强与部内业务司局的衔接，对中央驻地方基层预算单位收支实行全过程监督，将专员办监督嵌入财政部主体业务流程，在部内业务司局、中央预算单位和专员办之间形成预算决策权、执行权和监督权良性互动的局面，促进规范管理和完善政策，提高资金使用绩效。

1、加强对财政部授权部门预算编制事前审核。按财政部授权或要求以及部门预算编制相关规定，重点审核中央驻地方基层预算单位编报部门预算（“一上”）基础数据和相关资料的真实性以及支出预算编报的合规性、合理性、必要性、可行性，督促基层预算单位按规定编制部门预算、政府采购预算及计划。

2、健全中央驻地方基层预算单位支出预算执行监控机制。一是对支出预算执行进度进行通报。建立适应基层预算单位特点的预算支出指标体系，了解执行情况，分析影响原因，定期进行通报，促进资金使用进度均衡和效率提高。二是按照财政部授权开展国库集中支付审核、银行账户审批年检备案工作，严格工作流程，加强比对核查，促进规范管理。三是加强非现场监管，实现监管对象和监管事项全覆盖。综合运用各种非现场监管方法，创新监督载体，重点突出对基层预算单位批复预算（“二下”）执行过程控制，重点关注重大支出项目实施和国有资产配置、使用、处置，实施会计核算、财务报告、财务重大事项及其内部控制等日常动态监管，针对监管发现疑点、问题和重大事项及时跟进核查，发现问题并提出意见和建议。

3、加强事后审核检查与评价反馈。一是按财政部授权和部门决算审核要求，开展基层预算单位决算审核工作。二是统筹开展专项检查和专题调研。开展好财政部统一组织的重大专项检查核查，结合驻地省情特点做好自行组织的基层预算单位预算资产财务检查和专题调研，发现和查处问题，提出规范管理和完善政策的意见建议。三是对基层预算单位实施的重大支出项目，开展支出预算绩效评价。

（四）优化金融和非金融企业财务会计信息监督机制

优化金融和非金融企业财务会计信息监督机制，核心是针对金融企业和重点非金融企业（包括中央企业、上市公司和地方重点企业），建立实施日常监管机制，强化专项检查的针对性、有效性和处罚力度，进一步提高企业会计信息质量和财务管理监督效能。这一机制的运行既要加强对企业特别是国有企业的监督，又要确保不干预企业的微观经营（或财务）活动，重在治理会计信息失真问题，防范化解企业运行中的风险。

1、探索建立金融和非金融企业财务会计信息日常监督机制。一是对中央驻地方金融企业报经总部批准后的财务预、决算及重大资产财务事项实行报备制，建立企业财务会计信息数据库，比对分析其存在的异常情况，适时进行提醒、约谈预警。此项措施可根据财政部授权或国有资产管理体制改革进展情况，逐步扩展到中央驻地方非金融企业（特别是中央文化企业及财政部直接出资的中央企业）。二是整合利用税源大户数据库，补充选择部分重点行业和重点领域地方国有大型非金融企业，通过加强与财政、税务、国资等部门联系，实行企业已批复财务决算报备制，采集企业财务会计信息并建立数据库，比对分析其存在的异常情况，同样适时进行提醒、约谈预警。三是在继续做好对驻地境内证券资格会计师事务所监督的基础上，进一步调整完善专员办对证券资格事务所点对点监管机制，以事务所监督为平台加强中央企业、金融机构、上市公司等重点审计客户的日常监督。四是建立企业会计报表的单一来源制度，通过与财政、税务、工商、人民银行等部门协调合作，共享会计师事务所业务报备的已审计企业会计报表，对企业会计信息失真问题进行源头治理。五是以数据库资料为基础，对金融和非金融企业运行中面临的问题和风险进行综合分析，为防范潜在的财政风险提出意见建议。

2、进一步强化金融和非金融企业财务会计信息专项检查。一是做好财政部统一部署和专员办自行组织的金融企业会计信息质量专项检查。二是做好财政部统一部署的非金融企业会计信息质量检查，选择驻地区域内关系国家经济安全和人民群众切身利益、具有较大影响的重点行业和重点领域非金融企业自行组织开展专项检查。三是依据日常监督成果选择专项检查对象，提高检查的针对性、有效性，加大查处力度。四是检查与调研相结合，重点关注热点问题，注重检查成果提炼，深入分析存在的问题及原因，提出规范管理、完善政策的意见建议。

三、专员办工作转型的基础是搭建专员办财政监督业务运行平台

推进专员办转型工作，制度措施是前提，信息网络互联互通是支撑，部门之间的协调配合机制是手段。因此，在稳步推进上述“四大机制”建设的同时，应加快构建制度保障、信息支撑、监管协调等“三大平台”，为专员办工作转型夯实基础。

（一）建立健全制度措施是前提

专员办工作转型最重要的前提是要在深化中央预算管理制度改革的过程中统筹考虑，以制度的形式对上述“四大机制”中需要专员办开展的事前和事中监督工作进行授权，明确具体的授权事项、范围等，让专员办转型有据可依。

在中央预算收入监管机制运行方面。建立重点税（费）源企业财务会计资料报送和税源分析监测制度，健全中央税收收入和非税收入统计报表报送制度及季度分析制度。建立中央非税收入非现场监管制度。完善中央税收征管质量检查工作流程，建立中央预算收入对账工作流程和中央非税收入网上征缴管理工作流程。

在中央专项转移支付资金和公共投资项目监管机制运行方面。建立健全支出监管资料定期报备和数据动态分析制度。完善中央专项转移支付资金（已授权审核项目）申报审核、专项检查等工作流程。建立中央公共投资项目申报审核、地方财政及业务主管厅（局）“二次分配”资金复核监督工作流程。制订中央在地方重大公共投资项目财政监管员派驻办法和中央公共投资项目绩效评价办法。

在中央驻地方基层预算单位收支监管机制运行方面。健全基层预算单位监管资料定期报备和数据动态分析制度。制定基层预算单位部门预（决）算审核、国库集中支付审核、银行账户审批年检备案、预算资产财务检查等工作流程。健全完善非现场监管制度办法。建立专员办参与基层预算单位重大支出项目绩效评价办法。

在金融和非金融企业财务会计信息监督机制运行方面。建立金融和非金融企业财务会计信息监督资料定期报备和数据动态分析制度。建立金融和非金融企业会计报表的单一来源制度。制定开展会计信息质量检查工作流程。建立驻地区域内大型国有金融机构涉及中央财政事项日常监督制度。

另外，要建立专员办监督成果跟踪反馈制度，将监督检查成果反馈利用机制 （包括整改情况反馈）、与被查单位主管部门沟通协调机制、与相关执法单位协同执法机制、案件移送工作协调机制切实落实到位，提高专员办的监管成效。

（二）推动信息网络互联互通是支撑

信息网络互联互通是完善专员办监督机制的重要支撑，要把专员办信息化建设纳入预算管理改革和信息系统建设的总体布局中，一方面要实现财政信息互联共享，另一方面要通过软件、硬件改善，提高专员办财政监督的信息化水平。

在中央预算收入监管工作方面，以“金财工程”为中心，构建财、税、关、库、银联网信息共享平台，通过与中央税收征管部门相应系统的联网和授权，逐步构建起收集、统计、分析、查询、核查、处理、整改等完整操作流程的中央税收收入监管信息平台。同时，探索建立中央非税收入信息网络。

在中央专项转移支付资金和公共投资项目监管工作方面，升级与驻地财政厅（局）联网的中央专项资金指标信息平台端口，并与现有监管台账有机衔接，拓宽从财政部门获取预算支出信息数据渠道。实现与财政部及驻地财政厅（局）预算指标管理系统、国库监控系统、项目实施跟踪系统等信息平台的接口互联，加强对中央转移支付资金下达拨付、结转结余资金管理以及公共投资项目实施进度的动态监控，保障全过程监管的稳步实现。

在中央驻地方基层预算单位收支监管工作方面，充分利用现有信息平台，积极丰富扩展内容，待财政部预算管理改革和信息系统建设到位之后，按照“科学规范、分类归档、及时更新、方便查询”原则，通过财政部预算指标管理系统、行政事业单位资产管理系统、中央国库外围管理平台、中央预算单位银行账户动态管理系统平台等业务管理信息系统以及基层预算单位报备等渠道，进一步补充监管基础数据信息和完善监管台账功能。

在金融和非金融企业财务会计信息监督工作方面，以企业会计报表的单一来源制度及驻地税源大户企业和重点企业已批复会计报表资料报备制度为基础，逐步构建起信息收集、分析预警、监控检查、处理整改等完整操作流程的金融和非金融企业财务会计监督信息平台。

另外，要加快开发、运用检查和分析软件，利用现代技术手段提升检查和分析水平。

（三）完善部门之间的协调配合机制是手段

专员办工作转型涉及面广，一定要主动与转型涉及的相关部门和单位加强沟通，建立顺畅的协调配合机制，为工作转型营造良好的内外部环境，争取更大的支持理解。

在中央预算收入监管方面。完善专员办与财政、国税、地税、海关、人民银行等省级征收管理部门之间的沟通协调机制，每季交流一次。建立专员办与重点税源企业的沟通机制。每年定期召开中央预算收入财政监管工作座谈会一次。

在中央专项转移支付资金和公共投资项目监管方面。建立完善专员办与省财政厅（局）等省级监管部门、专项资金管理使用部门、重大公共投资项目主管部门和业主单位的工作协调与沟通机制。每年定期召开中央专项转移支付资金和公共投资项目财政监管工作座谈会。进一步加强与省、市、县级财政监督检查和执法等机构的协作，不断延伸监管触角，推动合力监管。

在中央驻地方基层预算单位收支监管方面。进一步完善专员办与中央驻地方基层预算单位的沟通协调机制。每年定期召开中央驻地方基层预算单位财政监管工作座谈会。

在金融和非金融企业财务会计信息监督方面。完善专员办与人民银行、银监局、证监局、保监局等监管部门以及中央驻地方金融企业的沟通协调机制，必要时可开展联合监督检查。每年定期召开中央驻地方金融企业财政监督工作座谈会一次。建立非金融企业财务会计信息监督沟通协调机制。

四、专员办工作转型的关键是抓好组织实施

实践永无止境，改革永无止境。建立健全包括专员办监督在内的财政监督体系,从而真正实现财政管理的决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调，这是深化财税体制改革、建立现代财政制度的必然要求，任务艰巨、责任重大。进一步完善财政监督职能，丰富财政监督方式，实现专员办工作转型，关键要发扬“钉钉子”精神，抓好组织实施。

（一）高度重视，加强领导

要按照精益求精、操作有效的原则，分解任务、明确进度，将任务落实到责任单位和责任人。要建立通报制度，加强督促检查，每月召开专题会议了解工作进展并协调解决相关问题，做到件件有落实、事事有反馈。要加强汇报宣传，争取部内有关司局、中央驻地方单位、驻地有关部门的理解和支持。

（二）突出重点，分步实施

专员办工作转型内容多、涉及面广，但专员办人力、物力有限，而且还受制于体制和制度的调整完善，为此，必须按照总体设计、突出重点、分步实施的原则，着力建立起全过程、常态化的监督机制，完善专员办的就地监管职能，试点阶段要先从易于操作的项目做起，先从财政部授权明确的事项做起，从体现地方特点的内容做起，逐步总结经验、扩大范围，提高监督能力和绩效。

（三）注重沟通，及时完善

专员办工作转型涉及财政部机关、中央驻地方单位、驻地有关部门等，在推进过程中，要主动与工作转型涉及的相关部门和单位加强沟通，加强实施情况的跟踪调研，听取各方面的意见和建议，及时发现和研究解决存在的问题，在实践中不断完善和丰富专员办监督职能。

（四）调配资源，夯实基础

专员办工作转型时间紧、任务重、人员少，必须立足于优化现有队伍、借用外部力量“两手抓”，发扬团结、拼搏、创新、奉献的精神。一方面，科学合理地调整办内机构和职能，合理配置人力资源，健全内部管理制度，按制度管人管权管事，加强内部制衡和协调，力争发挥最大效能。另一方面，加大购买服务力度，充分利用会计师事务所等社会审计评估力量开展财政监督特别是专项检查工作。夯实业务基础工作，加快提高干部队伍业务素质，加快搜集整理基础数据特别是建立健全台账制度，加快开发和利用信息系统，加快建立常态化的部门之间协调机制，为工作转型的开展和逐步扩大奠定坚实的基础。■