广东连山笔架山省级自然保护区管护探讨

肖绍军，黄学军，黄家盛，黄明成

(广东连山笔架山省级自然保护区，广东 连山 513200)

广东连山笔架山省级自然保护区管护探讨

肖绍军，黄学军，黄家盛，黄明成

(广东连山笔架山省级自然保护区，广东 连山 513200)

自然保护区存在着生物多样性保护与社区经济发展的冲突，管护变得越来越困难。本文指出了广东连山笔架山省级自然保护区管护面临的困难及问题：法律不完善、投入不足、土地权属不清等；提出以加强保护区的管护，加大投入，明晰权属，建立社区共管机制等建议。

自然保护区；社区；管护；笔架山

党的十八大把生态文明建设纳入中国特色社会“五位一体”总布局，提出大力推进生态文明建设，建设美丽中国。生态文明和自然保护成为全社会共识。自然保护区是生态文明建设的主体，自然保护区建设得好坏直接反映到一个国家生态文明水平。近年来，随着工业化与城镇化的加速推进，人口的压力和经济发展的需求，自然保护区不断被经济开发和工程建设项目蚕食，一些重要的自然保护区面临解体的危机[1]。在当前资源约束趋紧、环境污染加重、生态系统退化的大背景下，自然保护区管护越来越困难，自然保护区承担的责任越来越重大。如何管护好自然保护区这艘人类的“诺亚方舟”，已经成为当今社会亟待解决的问题。本文以广东连山笔架山省级自然保护区为例，探讨自然保护区的管护，目的在于提供思路以供保护区管理者借鉴。

1 笔架山自然保护区概况

广东连山笔架山省级自然保护区总面积10727.8 hm2，其中核心区面积6235.30 hm2，缓冲区面积815.00 hm2，实验区面积3677.50 hm2。保护区属于以保护南岭山地典型常绿阔叶林森林生态系统为重点的森林生态系统自然保护区。保护区内物种丰富，自然生态保护完好。保护区位于连山壮族瑶族自治县内，分布于上帅镇、福堂镇和小三江镇。保护区的林地主要为集体林地，属于村委会和村民小组所有，面积有6308.0 hm2；个人自留山面积有4419.8 hm2。

2 保护区管护面临的问题

2.1 功能区划不科学

保护区核心区面积占保护区总面积的58.12%，比例过大，缓冲区、实验区面积比例小，功能区面积比例不符合联合国教科文组织(UNESCO)人与生物圈保护区(MAB)的模式。部分核心区外围没有设置缓冲区，如上帅镇洞仔村部分，直接面临人为干扰，管理难度大。

2.2 法律不完善，执法难

自然保护区管护离不开切实有效的手段和措施，但要有法律依据，要有法可依。现有的法律法规：《森林和野生动物类型自然保护区管理办法》、《自然保护区条例》、《森林法》法规效力阶位低，缺乏法律的强制性，在实践中暴露出诸多的问题，已经不能适应当前形势和自然保护事业的要求[2]。

在现有的法律法规中，对自然保护区管理机构保护条款多，而对林权权利人的权益则关注较少。如《森林法》等有关法律法规规定，自然保护区的森林严禁采伐，同时对其他的经营活动也作了严格限制。保护区农民的利益在得不到适度补偿的情况下，为了实现自身权益而违规利用保护区资源，保护区日常管护工作与农民利益之间的冲突加剧。另外，很多管理内容在现有的法律法规中并未涉及，存在法律缺失问题。如1994年颁布的《自然保护区条例》规定，面对“经济建设需要”，“实现环境与发展双赢”，自然保护区的范围可以“合理调整”。近年来，总有开发商和农民以各种名义向政府部门申请在保护区内开矿、建水电站等工程建设，试图钻法律漏洞。对自然保护区内违规及违法犯罪行为的惩处，不仅缺少统一的标准和对相关司法条款的详释，《条例》和相关法律对违规破坏资源的惩戒力度也太小。

保护区执法难，一是没有执法权；二是保护区没有设置林业派出所、执法大队等专门的执法机构，遇到违法案件只能求助于森林公安局等其他管理部门，而林业、水利、地质、环保等管理部门之间条块分割、权责不清，许多案件不能得到及时处理。

2.3 土地权属不清

连山县政府在申报笔架山省级自然保护区时，为达到相关申报面积标准，连山县林业局与当地镇政府签订了保护协议，把山林移交给保护区管理，并没有与相关的村小组、农户签订委托保护协议。没有得到周边社区群众的认可，社区群众对此意见很大。保护区所在的福堂镇读楼村委会全部村民的自留山和责任山都划入保护区，造成村民无法经营山林。常有群众到保护区要求对自留山、责任山的木材进行砍伐造林。即使签了保护协议，也存在不少困难。一方面，协议的法律效力有一定局限性，林农可以各种理由随意更改协议条款；另外，协议也存在时间期限问题，过了协议生效期可能又有新的问题出现。

因为自然保护区的建立晚于当地土地权属的确定，于是没有土地权，难以实施保护管理，这是自然保护区面临的老大难问题。没有征收土地就建立保护区，在划定区域内禁止当地居民必要的生产、生活，不仅违背了法律规定，也严重侵害了当地居民的利益，执法也失去合理性。

随着集体林权制度改革的开展，自然保护区内及周边社区群众山林权属意识和权力主张逐渐增强。笔架山自然保护区处在生物多样性富集区、贫困地区、山区、生态系统脆弱区和少数民族地区，保护区的森林资源既是重要的生态资源，同时在很大程度上也是林区农民主要的生产要素和生活来源。由于资源利用受到极大制约，区内区外群众的收入差距明显。保护区内的居民承担了保护的成本并丧失了部分的发展机会，却没有为此得到相应的经济补偿，造成保护区与社区关系紧张。

2.4 资金投入不足

自然保护区的正常运营，离不开充足的资金保证。生态保护成效跟经济发展程度紧密相关。虽然国家经济总量已经跃居世界第二，但目前国内自然保护区每年获得的资金投入并不多。有研究显示，中国保护区的保护投入在337～718元·km-2之间，而发展中国家的平均水平为997元·km-2，世界发达国家更高达13068元·km-2[3]。相比之下，我国保护区的整体经费投入依然较低。

广东省财政下拨的保护区的管护经费自2001年以来一直没有提高，地方政府基本上没有任何财政支持。连山县作为广东省重点扶贫县，地方财政十分薄弱，无力支持保护区。国家和地方投资严重不足，无法满足保护区日常巡护、防火、宣传、有害生物防治、社区工作和科研等多项工作的需要，削弱了保护区多种功能的发挥。

3 提升自然保护区管护水平的一些建议

3.1 完善法律，加强执法

加快自然保护区立法进程，出台《自然保护区法》，并修改《森林法》等法律法规。提升自然保护区法律地位，以适应自然保护区管护和发展面临的新情况、新问题、新要求。立法要以科学发展观为指导，从生态系统整体角度进行考虑，并将社区利益纳入保护体系，以法律规定来保证集体和农民的资源权利和利益，特别是有法律规定集体和农民土地收益损失补偿。集体土地和资源纳入保护区管理的法律程序，对保护区非国有资源的利用也应进行法律规范。总之，要从法律上保障保护区内居民生存发展的合法权益，合法性与合理性结合，让民众自觉遵守自然保护区法律法规的相关规定，维护法律权威。

自然保护区内土地是具有公益属性的土地，保护区要以法律形式明确被赋予这种公益属性，这些土地集中由中央政府管理，不能任意改变它的功能和范围。规范政府行为和企业行为，杜绝不符合自然保护区功能定位的一切开发利用活动，严格禁止将自然保护区增加“开发区”的功能定位，将经济开发项目和内容彻底剥离出去。法律法规中要加大对违法行为的惩罚力度，严厉查处和打击破坏生态环境的违法违规行为，改变目前守法成本高、违法成本低的问题。

3.2 科学调整功能区

在主体功能区划的基础上，开展生物多样性评价，考察论证保护区总体规划，科学规划保护区的核心区、缓冲区和实验区；并且从主要保护对象、主要生态系统、可持续利用等方面科学界定各功能区的面积。把保护区核心区和缓冲区列入“禁止开发区”，严格保护：核心区“禁止任何单位和个人进入”，缓冲区“只准进入从事科学研究观测活动”；把实验区列入“限制开发区”，将保护区外围生态质量一般、人为干扰严重的区域以及保护区社区群众的自留山和责任山划为实验区。实验区的山林，尤其是人工用材林、经济林、竹林，在不破坏生态功能的前提下，允许农民在界定的范围内依法自主经营，保障林木所有者的处分权。对实验区部分质量低劣的人工林，要适度采取生态恢复措施。

3.3 明晰权属

随着人们维权意识的提高，特别是2007年10月1日我国《物权法》的实施，自然保护区林地、林木权属的不明确将加剧自然保护区周边居民对自然保护区林地、林木权属的争夺[4]。解决保护区林地林木权属冲突的最好办法是国家对保护区核心区、缓冲区、实验区有计划、有步骤的赎买。变私有林或集体林为国有林，作为自然保护区公共资产加以保护。保护区的土地大多是集体所有，要统一收购所花费的人力、财力都是非常巨大的，目前政府无法承担。集体土地收归国有之后，保护区内居民的搬迁以及生存也将是个难以解决的问题。

近年来，随着集体林权制度改革的实施，总结其他地方的实践，笔架山保护区可尝试自然保护区内山林长期租赁的办法。由政府通过国家、地方公益林补助资金和地方财政资金配套对村民做出资金补偿，将保护区内的山林租赁给保护区，保护区核心区、缓冲区、实验区租赁价格区别对待。村民享有统管山林的收益权。

解决林地林木权属问题还有一种尝试，就是购买土地保护权，利用社区群众对保护区的了解来管理保护区。具体来说，自然保护区管理机构、政府与保护区土地使用者或所有者为解决土地权属纠纷签订管护协议，就资源管护制度、双方责任、补偿方式、惩罚方式等内容进行约定，明确保护要求和指标以及协议双方的责权利。这种方法采用合约形式，保障了土地使用者或所有者意识的表达，对于补偿金额及方式也能得到双方同意。一方面自然保护区土地所有者或使用者可以委托自然保护区管理机构进行管理，并获得相应的补偿，保障他们的基本生活需要：另一方面也在管理机构和周边社区之间形成一个有效的约束，要求土地使用者或所有者采取有利于自然保护和生物多样性的生产方式，防止自然保护区内资源的浪费和破坏。这种方法旨在达到促进社区生态保护理念形成，提高社区生态保护意识，鼓励社区共同参与生态保护和社区资源合理利用，实现森林资源有效保护的目的。

3.4 加大投入

自然保护区为社会提供公共产品，是全社会的事业，理应得到公共财政的支持。从国际来看，世界上大多数国家的自然保护区建设管理资金主要由国家财政拨付，同时还有社会公益事业的捐赠、个人援助以及自然保护区开展生态旅游和多种经营的收入，经济上比较宽裕。而就我国目前情况来看，国家财政投入十分有限，其他经济来源更少，自然保护区的社会公益职能难以实现。因此，国家应将自然保护区建设管理经费纳入公共财政部门预算，为自然保护区可持续发展提供充足的资金[5]。

把自然保护区建设纳入连山县国民发展总体规划。上级应改变唯GDP至上的政府考核机制，实行差异化考核，将生态指标纳入政府考核指标，“不发展也是发展，保护也是政绩”，使政府更加注重对生态保护的投入。连山作为广东省重要的生态发展区，主要提供生态产品与服务。应加大财政转移支付力度，拓展山区林农经济来源渠道。同时，应按照谁受益谁补偿和流域生态补偿的原则，建立流域生态补偿机制。

森林生态效益补偿标准偏低，在一定程度上影响了林农保护森林资源的积极性。目前已实行的公益林补助标准太低，即使现行的国家重点公益林补偿金270元·hm-2·a-1，也主要用于乡镇或林业部门护林员的管护经费、苗木补助等，无法真正补助到集体林权所有者。建议提高生态公益林补偿标准，将公益林的补偿标准提高到750元·hm-2·a-1，并建立森林生态效益补偿标准动态调整机制，每年递增10%以上。在生态补偿政策上，区别对待保护区与非保护区，自然保护区的生态公益林应作为特殊的生态公益林来对待，补偿标准应该更高；同时，保护区内实验区、缓冲区和核心区也应区别对待，核心区高于缓冲区，缓冲区高于实验区。

3.5 实行社区共管

自然保护区仅仅是自然保护管理的主体，社区在当地具有资源利用和保护双重主体的作用。只有把社区转变为同是资源保护的主体，让社区居民参与保护区管理，在改善当地居民生计的同时，达到森林资源保护及森林资源可持续利用的目的。在保护区相关的上帅镇、福堂镇、小三江镇成立共管委员会，让社区群众参与到资源的保护与利用中来；允许社区群众通过选举产生代表，由代表参加保护区的规划决策以及执行。

保护区可根据当地资源管理、社会经济、群众认识水平等，制定社区发展计划。鼓励自然保护区周边社区发展生态旅游以及开发利用非木材林产品，如野生菌、药材、花卉等。向WWF、WCS、CI等国际组织申请自然保护区社区居民可替代性生计项目，以项目促进发展，以项目推动保护，使他们找到符合资源可持续利用的生产生活方式，提高社区居民的生存发展能力。通过县政府向获得保护区生态利益的水利、水电等企业征收保护基金，以促进社区共建共管工作。

3.6 加强自然保护区有关领域的科学研究

科学研究是自然保护区实施有效保护，实现保护区管理目标的保证[6]。笔架山保护区可与华南农业大学、中国科学院华南植物园、华南濒危动物研究所等单位合作，对保护区气象、水文、野生动植物、生态系统等一系列生态因子进行定位监测，对生态效益进行定位观测与评价等，探索和揭示森林变迁规律和人类活动对生态系统的影响，为改善生态环境、恢复森林生态景观提供参考。

结合当前自然保护区正在进行的集体林权制度改革，加强集体林权制度改革对自然保护区影响的监测和研究，妥善处理集体林权问题。对保护区边界范围、土地权属、土地类型、社区资源利用方式及现状进行认真分析，做到界线清楚，范围稳定，权属明确，并为下一步管理规划的编制提供参考，实现保护区规范化、科学化管理。

通过科学研究，提升管理水平，最大限度地减少人为因素对生态系统的破坏，有效保护珍稀动、植物资源，保护生物多样性和自然生态系统，缓和自然保护区和周边社区的矛盾，最大程度地发挥自然保护区的生态、社会、经济效益。

[1]彭志远.自然保护区管理若干问题浅析[J].科技创新与应用，2012(26)：167.

[2]余久华，吴丽芳.我国自然保护区管理存在的问题与对策建议[J].生态学杂志，2003，22(4)：111-115.

[3]卢彰显，肖绍军.自然保护区生物多样性保护与社区经济发展探讨——以广东笔架山省级自然保护区为例[J].江西林业科技，2011(4)：53-56.

[4]杨雅雅.浅谈我国自然保护区土地权属问题[J].法制与社会，2010(11)：69-70.

[5]张永信，郝明亮，于海东.浅析自然保护区管理现状及可持续发展建议[J].河北林业科技，2011(1)：60-62.

[6]苏金豹，王元玉，张春萍，等.黑龙江山口自然保护区管理现状评价及建设对策[J].森林工程，2010，26(1)：65-70.

Study on Management and Protection of Guangdong Lianshan Bijiashan Provincial Nature Reserve

XIAO Shao-jun，HUANG Xue-jun，HUANG Jia-sheng，HUANG Ming-cheng

(GuangdongLianshanBijiashanProvincialNatureReserve,Lianshan513200,Guangdong,China)

This paper pointed out some problems existed in management of Provincial Nature Reserve,including the imperfect law,law enforcement,Scientific Adjusting Functional Area,clear land property,inadequate investment,and Establishment of community comanagement mechanism,strengthening the scientific research measures of raising the level measures of management.

nature reserve;community;management and protection;Bijiashan

10.13428/j.cnki.fjlk.2014.02.046

2013-07-30；

2013-09-08

肖绍军(1979—)，男，河南偃师人，广东连山笔架山省级自然保护区工程师，从事野生动植物保护与利用、自然保护区管理、林业执法等领域的科研工作。E-mail：xiaoshaojun790616@163.com。

S759.9

A

1002-7351(2014)02-0216-04