社会公平视阈下的农村公共产品供给模式构建——以福建省为例

温 福 英

(福建农林大学马克思主义学院，福建 福州 350002)

努力推动社会公平、公正是构建和谐社会、缩小城乡差距的重要举措。改革开放以来，我国在经济社会发展方面取得了举世瞩目的成就，但同时社会发展中的不公平现象却日益凸显，尤其是公共产品供给中的不公平问题阻碍着社会的发展和文明的进步。公共产品是城市和农村生产和生活的必需品，农村公共产品相对于农民或家庭消费的“私人产品”而言，在农村地域范围内，用于满足农村公共需要，通常包括农村生产生活的基础设施、公共服务、公共事业、公共福利等方面的内容。相对于城市社会公共产品供给而言，农村公共产品供给长期滞后，与城市公共产品供给存在较大的差距。努力推动农村公共产品的供给公平是实现全面建成小康社会的根本目标。《关于全面深化农村改革加快推进农业现代化的若干意见》中指出，今后应健全城乡发展一体化体制机制，推进城乡基本公共服务均等化，并从加强农村义务教育、推动县乡公共文化体育设施和服务标准化建设，推动基本医疗保险制度城乡统筹，整合城乡居民基本养老保险制度，开展农村公共服务标准化试点工作等保障均等化的实现。

一、福建省农村公共产品供给不均衡分析

保证城乡公共物品均衡供给，推进农民广泛、平等地享用公共产品是保证社会成员最基本的生存权和发展权，也是实现社会公平的具体体现。这要求“政府一视同仁地对待不同的地区或群体，做到公共产品的公平分配，公共服务均等化才有可能实现”[1]。因此，社会公平是政府提供公共产品必须遵循的最基本原则，也是保证所有成员共享发展成果的权利。近年来，福建省出台了一系列政策措施，千方百计地积聚合力，努力增加农村公共物品供给，保证强农惠农投入的稳定增长，推动公共财政向农村倾斜、公共设施向农村延伸、公共服务向农村覆盖，加快农村社会事业的发展。这些措施旨在不断缩小城乡基本公共服务差距，推进基本公共服务均等化。

福建省农村公共产品虽不断增加，但与城市相比，与农村、农民实际需要相比，还存在相当大的差距。按照“上级财政补助、本级财政配套和村级自筹补充”的政策，配套和补助的部分受地方政府的财力制约，各地方政府提供公共产品的能力也各不相同。农村公共产品供给体制中城乡和区域的不平衡以及公共产品供需失衡现象仍然较为明显。

(一)公共产品供给的城乡不均衡

城市公共产品一直由国家负担，而农村公共产品的短缺却由地方政府解决，由其他费用来弥补。有限的财政投资，使农村公共产品的供给仍受到很大约束。在农村实施税费改革、取消农业税后，县乡财政收入大幅减少，严重制约了县乡政府提供农村社区公共品的能力。2013年福建省城镇居民人均可支配收入30816元，农民人均纯收入11184元。城镇居民人均消费支出首次突破2万元，消费结构也从生存型向发展享受型转变，而全省农民人均生活消费支出8151.2元[2]。城市居民和农村居民在收入方面和消费支出还存在较大差距。

(二)公共产品供给的区域不平衡

福建省区域经济发展不平衡，沿海发达地区和山区之间收入差距明显，如福州、泉州、厦门等近海大型城市，其经济水平就远高于内陆的南平和宁德等山区城市，从而导致2个区域在教育设施、医疗卫生和社会保障、饮水、环境卫生等公共产品供给上存在着较大差距。经济发达的区域设施设备比较先进，各种资源相对充裕，而经济较落后的区域设施设备相对落后，资源不足问题突出。由此可见，沿海城乡差距、山区城乡差距、沿海农村和山区农村之间差距显著。2012年，福建省南平市政和县等23个省级扶贫开发重点县的GDP和地方公共财政收入分别占全省总量的9.1%和4.2%，在全省58个县(市)总量中分别占16.3%和11.9%；人均GDP和人均地方财政分别约占全省平均水平的60.6%和28.1%，城镇居民人均可支配收入、农民人均纯收入比其他35个县(市)分别低于6600元、2100元[3]。财政收入的差异制约了公共产品供给的区域不平衡。

(三)农村公共产品供需失衡

在我国，长期以来公共产品都是政府独家提供，公共投资项目和服务完全由政府管制，这种自上而下的供给模式，离开了对公共产品需求的实际考察，不可避免地出现供需结构不合理。造成农民急需的公共产品供给不足，不太需要的出现过剩。政府提供了一些不切合农民需求的设备，不符合农村现阶段消费的公共产品，既浪费了国家资源，又无法满足农民生产生活对公共产品的实际需求，甚至破坏环境，损害农民利益，影响经济的快速、持续发展。

一个地区、一个社会需要的公共产品种类和数量，是受当地生产力和经济发展水平决定的。从农民的需求出发，既要考虑当地生产力和经济发展水平，又要充分了解农民对公共产品的需求特点、支付能力。只有深入调查研究，确定公共产品的供求均衡点，才能统筹兼顾地考虑公共产品的最优供给模式。

因此，必须以农民为本构建合理的公共产品供给的自下而上的决策机制，充分考虑广大农民的现实需求，确定公共产品的供求均衡点，让农民在公共产品公平供给的制度下真正享受到平等待遇。

二、福建省农村公共产品供给中的公平性实践探索

促进城乡公共产品供给公平，就是要合理配置公共产品资源，实现城乡公共产品供给均衡发展。针对当前存在的差距，福建省加大了对农村公共产品的财政投入，使农业基础设施、农村义务教育、农村公共卫生资源和农村社会保障制度得到很大改善，城乡差距在不断缩小。

(一)农业基础设施不断完善

农业基础设施是保证农民基本生活和农业基本生产活动的前提，也是影响农村经济发展的主要障碍。目前很多农村的基础设施，尤其是农田水利设施等还不能完全满足农业的需要。福建省加大了公共财政对水利建设的投入，计划“十二五”后3年，确保完成投资584亿元，力争完成投资690亿元，加强我省防洪防潮、蓄水、引调水、农田水利与农村饮水安全、水土流失治理、流域综合治理等城乡水利基础设施建设[4]。农村饮水安全工程、中小河流综合治理、小型水库除险加固等三大项目，已列入福建水利的重点工作。我省以“村村通公路，村村通自来水，村村通客车、村村通有线电视”等基础设施为主要内容的供给量基本完成，已向“县县通高速、镇镇有干线转变”。福建省山区农村基础设施的增多，很好地满足了农民生产生活的需要，使农村面貌发生了极大改变，农民的收入也在稳步提升。农民的需求也逐步转向保障生活质量的公共产品需求，如文化娱乐设施、环境卫生设施、农村信息基础设施、农村信息通信基础设施和农村信息化应用设施。

(二)农村义务教育全面覆盖

教育公平是社会公平的起点，福建省通过推动教育资源向薄弱地区倾斜以解决教育资源的不均衡配置，从而提升基本公共教育服务水平，缩小城乡教育差距。2013年以来，福建省出台了一系列扶持政策，以补足教育均衡发展的“短板”。2013年省级财政拿出4.6亿元，安排23个省级扶贫开发工作重点县每个县一次性教育专项补助经费2000万元，其中75%以上投入义务教育阶段；对蕉城区、建瓯市、建阳市、漳浦县、漳平市等5个财力相对贫困的县(市、区)，分别安排500万元，用于补助当地义务教育学校配备教学仪器设备等[5]。2012年，福建省累计建成义务教育标准化学校5318所，占全省总校数的75%，保留农村小规模学校和教学点3504个，94.5%的学生上学单程步行时间在合理范围内，并通过推行城区“小片区”管理模式和农村薄弱学校委托管理试点，推进县域内义务教育教师校际交流，带动薄弱校提升办学水平[6]。这些措施有效地促进了义务教育的城乡均衡发展。

(三)农村公共卫生资源有所改善

福建省农村卫生资源总量持续增加，卫生服务能力进一步增强。2012年全省共有村医疗点19691个，乡村医生和卫生员28268人，建成5076个标准化村卫生所，基本实现“乡乡有卫生院，村村有卫生室”。据统计，2013年漳州市13家基层医疗机构共投入资金9712万元，完成年度投资计划的158.4%，全年共新建业务用房20620.9 m2，修缮16939 m2，新增床位182张[7]。2013-2015年，福建省财政每年安排每个扶贫开发工作重点县1000万元23个县，共计6.9亿元专项资金，支持急需解决的卫生、文化、体育等社会事业项目[8]。福建省农村的医疗卫生状况有了很大的改进，县、乡、村三级医疗卫生机构基础设施不断完善，医疗服务条件逐步改善。为了优化农村公共卫生环境，大力推进美丽乡村建设，按照“布局美、环境美、建筑美、生活美”的要求，以整治裸房、垃圾处理、污水治理、村道硬化、村庄绿化为重点，实施“千村整治、百村示范”工程。

(四)农村社会保障制度不断健全

福建省建立了较为健全的农村社会保障制度，并不断提高保障标准。2013年我省新农合筹资水平提高到每人每年不低于340元，莆田市农村低保月保障标准提高到350元，达到城市低保保障标准的70%，农村低保年保障标准从2880元提高到4200元，达到城市标准的70%。福建省连江县新农合政策2014年每位参合农民筹资标准将提高为410元[9]。在推进城乡一体化过程中，因城镇化建设和项目建设需要，土地全部被征用的农村低保家庭，享受同城市低保家庭一样的补助水平。新农合保障水平进一步提高，农村社会养老保险制度与农村社会救助制度逐渐健全。

三、基于社会公平视阈的福建省农村公共产品供给模式构建

农村公共产品供给模式直接决定了其供给规模和供给效率。福建省地区差异明显，由于总体经济水平、产业结构、地理条件、文化背景等方面的差距，使得公共产品供给现状存在较大的差异性。根据各地区不同农村生产力和经济发展的水平，“进一步创新农村公共服务供给决策机制,实现农村公共服务供给主体的多元化，构建财权与事责相匹配的农村公共财政，并加强对农村公共服务供给的监督和约束”[10]。因此，福建省农村公共产品供给不可能按照统一的模式进行，采取与之相配套的模式，应结合区域差距，突出区域重点，全面完善，形成各具特色的农村公共产品供给模式。

(一)城乡、区域统筹发展模式

经济发达的沿海地区农村，政府能够提供更多的财力供应农村公共产品，生产、生活的基本公共产品相对完善。而不发达的山区农村，政府财力有限，公共产品的供给自然就会出现短缺。因此，各级政府必须转变观念，采取切实行动，在实践中真正坚持城乡统筹发展，推动城乡社会公共产品的衔接乃至整合，在城乡可衔接、整合的公共产品上要作出切实的规划，力求以城带乡、以城促乡，鼓励跨区域、跨城乡合作，共享各区域、城乡间的公共资源，实现城乡公共产品供给一体化。(1)在公共生产设施方面，城乡统一规划、统一协调，使农业分享城市和工业的基础设施，这样既拓宽农业基础设施的资金来源、增大投资规模、提高投资效率，又可以通过工业助推农业发展。(2)在教育资源方面，鼓励经济发达地区扶持和帮助经济落后地区改善办学设施设备，激励城乡之间师资的合理分配，利用师资强的学校固定帮扶师资弱的学校、定点开展城乡学生之间的交流学习活动。缩小各区域之间、城乡之间办学设施设备的差距，推进农村义务教育阶段学校办学条件均衡配置。(3)在卫生资源方面，同样可采取沿海地区与山区之间的对口帮扶工作，在医疗设备和资源上制定具体帮扶对象，实行城镇居民医保及新农合与城镇职工医保的衔接。

(二)特色产业带动型发展模式

福建省具有发展特色产业的历史传统和自然条件，依据所在地区独特的优势，大多农村已经具备了相应的产业带动。靠海的地区形成了具有特色的水产品特色产业，靠山的地区形成了具有山区特色的农林产品特色产业。并围绕这些特色产品或产业链，实行专业化生产经营，通过一村一品来带动乡村综合发展，从而推动相关公共产品的发展。连江水产品作为代表性的农村产业，带动了当地的渔业养殖、加工技术的发展，建立了渔业实用技术推广共享平台。同时，通过深入治理工业污染，加强水源保护，重点流域水环境综合整治；加强水域生态环境保护，切实采取有效措施防治水域污染，保证了渔业的产品质量。在此基础上，通过实施“示范工程”整治乡村环境，打造渔村型农民新村。目前，已有2个滨海渔村获海西十佳“魅力乡村”称号。福建安溪茶叶、永春绿竹产业也对当地农业技术、环境提升、基础设施建设起到了很好的带动作用。因此，根据当地的农村产业发展特色，带动农村公共产品的发展，形成以特色产业助推公共产品的发展提升。

(三)社会事业优先发展模式

对经济条件比较落后、产业不发达的地区，当地的农村居民增收的渠道少，公共服务的资金更多的是依靠地方政府提供。政府财力有限决定了农村公共物品的供给必须分阶段、分类别，根据需求的优先顺序，统筹考虑其公平与效率，把重点放在最重要、最迫切的公共产品供给上，着力于满足当地农村居民人权保障性的基本社会公共服务。将公共产品供给的重点放在直接改善农民的生产和生活环境上来, 建立以政府投资为主体的保障农民生存需求的公共产品供给体系，保证基本民生需要的公共安全、教育权、基本医疗卫生等应优先提供，让经济条件比较落后的农村也能共享基本社会公共服务。因此，应尽快改革现行的城乡二元体制，调整政府公共财政支出，加大对农村和农业的资金和政策投入力度，以体现政府的公平和公正。

(四)市场机制诱导发展模式

这一模式主要适用于市场化程度较高的地区、具有经营性特征的公共产品，市场机制引入既把竞争机制引入政府公共服务的一些领域，以实现公共资源的有效配置，又有利于农村公共产品日常维护，保持农村公共产品的基本功能。目前，政府修建农村生产、生活设施，财政投入形式一般为一次性的基建拨款，不包括后续维护资金。很多村民反映建好的公路、水库、河堤没有得到很好地维护，如何维护成了一大难题。笔者认为这类农村公共产品可以采取承包给私人运营，通过适当收取一定的费用，一方面可利用收取的费用用于日常维护；另一方面可以限制一部分人破坏性、过渡性的利用。

基于以上原因，这类农村公共产品，政府可以通过“谁受益、谁维护”的市场化运营机制，形成供给市场各方有序的竞争与合作机制，提高公共产品供给的质量和效益。在晋江农村，部分地方已经对农业生产灌溉设施进行了较好的探索，采取了承包经营方式，很好地解决了农业生产水源不足的问题，大大改善了村民农业生产条件，促进了农民增收。这无疑是改善农村公共产品供给的创新之举。

[参考文献]

[1]王玮.公共服务均等化:基本理念与模式选择[J].中南财经政法大学学报,2009(1):55.

[2]潘园园.2013年福建相关经济数据出炉:农民人均纯收入过万[N].福建日报,2014-01-21(3).

[3]王永珍.突破薄弱环节拉长发展“短板”,全面建成小康社会[N].福建日报，2013-09-03(2).

[4]吴洪.未来三年，投入百亿元建设水利基础设施[N].福建日报，2013-09-29(1).

[5]龙超凡.福建4.6亿元补助省级扶贫开发工作重点县[N].中国教育报,2014-02-17(1).

[6]2012年福建省教育厅部门决算[EB/OL].(2013-12-13)[2014-02-27].http://www.fjedu.gov.cn/html/2013/12/13/376_139727.html?uni=2e788d56-2.

[7]陈立萱,叶阿良.漳州13家示范乡镇卫生院基本建设和内涵建设“双提升”[EB/OL].(2014-01-29)[2014-02-25].http://www.fjphb.gov.cn/show.aspx?Id=90156.

[8]卢金福.福建财政加大扶贫开发重点县扶持力度[EB/OL].(2013-09-24)[2014-03-01].http://fjnews.fjsen.com/2013-09/24/content_12580888.htm.

[9]吴晓武.连江新农合政策更惠民[N].福建卫生报，2013-01-21(1).

[10]廖添土,陈海波.福建农村公共服务供需矛盾分析与对策[J].福建农林大学学报:哲学社会科学版，2013(5)：38-42.