县级地方政府征迁难问题探讨——以福建省福清市为例

林 胜

(福建省福清市国土资源局，福建 福清 350300)

土地既是稀缺资源，又是农民重要的生产资料，兼具社会保障功能[1]。近年来，随着工业化、城镇化和社会化进程的快速推进，作为建设用地载体的集体土地不断被征收，由此引发的征迁矛盾日益加剧[2]。县级地方政府是实施征迁的主体，如何在大力发展经济的同时，最大限度维护被征收人的合法利益，减少征迁矛盾，破解征迁难题，维护社会稳定，是当前地方政府面临的一个重要课题。本文以沿海县级市——福清市为例，通过征迁难问题分析，结合相关文献资料和多年工作经验，以维护农民利益为出发点，对破解征迁难提出相关合理性建议，为完善我国征地制度作有益探索。

一、福清市近年来征迁情况

福清地处省会城市福州南翼、海峡西岸中心区域。作为沿海经济较为发达的县级市，由于所处区位优势，改革开放以来，福清大力发展实体经济，每年的用地量都位居全省前列。福清人均耕地面积仅0.029 hm2，远低于全国平均水平，土地资源稀缺，人地矛盾突出，保护资源与保障发展任务极为艰巨。据统计，2009-2013年福清市共完成建设项目征收集体土地368宗，面积1278.2 hm2，共发放征地补偿费62850万元。2009-2013年福清市共完成征收房屋2327户，建筑面积856721 m2，其中国有土地上房屋632幢，建筑面积252100 m2；集体土地上房屋1695幢，建筑面积604621 m2。

由于征迁量大，因征迁引发的社会矛盾日益增多。据统计，2009-2013年福清市国土资源类上访信访事项2363件，其中反映征地问题的有1223件，约占全部信访量的50%，而且呈逐年上升趋势。在征地中，政府、企业和农民各方利益和矛盾交织，成为影响社会稳定的重要因素。

二、福清市征迁难存在的问题

(一)征地补偿标准依然偏低

福建省人民政府分别于2005年12月、2011年1月、2012年12月发布耕地年产值和征地区片综合地价最低标准，福清市也进行相应调整。目前福清城区7个街道征地区片综合地价为64.5万元·hm-2、城区外17个镇耕地类征地补偿标准为50.7万元·hm-2。随着土地“招拍挂”制度的实施，土地出让价格与征地补偿标准差距愈来愈大。据统计，福清市2009-2013年经营性用地出让平均地价为4154万元·hm-2。尽管福清市征地补偿标准也在不断上调，但与经营性用地土地出让价格相比，征地补偿费占土地出让价格的比例偏低[3]，与农民期望值相距甚远，被征地农民采取消极应对态度，阻挠征地工作开展。

(二)社会保障水准仍较低下

1.保障标准偏低。尽管2009年1月起福清市开始实施被征地农民养老保障制度，主要采取“低标准、广覆盖”的方式[4]。自2011年7月起福清市开始实施新型农村和城镇居民社会养老保险，但受各种条件限制，现行农村社会保障制度尚不健全。以福清市为例，目前被征地农民养老补助金计发标准每月150元，养老保障金计发标准每月195元。较低的保障水平无法解决被征地农民的后顾之忧。

2．保障方式单一。目前，货币补偿仍是征地安置的主要方式，难以解决失地农民生产生活问题。

3．留用地政策不规范。为了破解征地难题，各地都在尝试出台留用地政策，但未能形成统一规范的政策，且在执行中易产生新的遗留问题。如福清市某村将留用地委托政府出让后所得的收益一分了之，一方面容易寅吃卯粮，不利于保障被征地农民的长远生计；另一方面变相提高了征地补偿标准，造成区域间的不平衡，形成新的攀比，大大增加了征地的阻力和难度。又如，某村利用留用地自行开发建设农民住宅小区，并将多余住宅进行出售或转让，出现“小产权”房后遗症。

(三)征地实施工作较为困难

1．征地报批难。在征地调查阶段，被征地村或被征地农民对拟征地块的权属、地类、面积以及地上附着物权属、种类、数量等现状不配合调查确认，影响了用地报批。在接到《征地(听证)告知书》后，被征地农民不愿意听证，或认为听证只是一种形式；若未申请听证的，被征地村迫于压力未能及时出具放弃听证证明材料，造成用地手续无法上报。

2．补偿发放难。根据我国《土地管理法》等规定，征收土地时要确保征地补偿安置方案批准后3个月内，征地补偿费全额支付给被征地村和农民。目前，由于部分被征地农民不配合，被征地村迫于村民压力，未能及时提供征地款发票、花名册、委托书、承诺函、镇村到款证明等材料，造成征地款无法在法定时限内支付给被征地村和农民，征地工作无法开展。即使征地补偿费支付到被征地村，委托被征地村发放，村民也不愿意领取。该部分未领取的征地款发放存在难度。有的被征地村将村民未领取的征地款留滞村财；有的直接发放到村民账户(存折)，存折由村统一保管。前者易导致征地款挪用，后者易导致存折遗失或冒领。

3．实施征地难。在征地告知后，被征地农民抢栽、抢种、抢建现象严重，没有有效的制止措施。征地工作开展后，部分被征地农民不配合土地丈量、面积确认、地上附着物清点，拒绝领取征地补偿费。在地上附着物补偿中，部分群众漫天要价，特别是在征收苗圃、水面养殖等地面物时，被征收人拒绝接受评估结果，加大了征地难度。

(四)安置房屋建设相对滞后

受规划选址或征迁工作影响，部分项目安置房建设滞后，导致被征迁群众未能及时得到住房安置。部分房屋征收片区实行就地安置，因安置区土地上的房屋未完成征收，安置区无法动建。由于安置房建设滞后，安置户未能按时回迁安置，一方面政府需多支付过渡费用，增加财政负担；另一方面，损害政府诚信，影响新项目的征迁工作。如福清市福业大道拆迁、千面山片区改造、观音埔大桥拆迁等项目，由于各种原因安置房建设均相对滞后，产生新的矛盾。

(五)房屋征收办法尚不明确

国务院于2011年1月发布了《国有土地上房屋征收与补偿条例》，对国有土地上房屋征收与补偿活动进行规范。参照福州市等地做法，福清市制定了《福清市集体土地上房屋征收与补偿暂行办法》和《福清市国有土地上房屋征收与补偿暂行办法》以及《福清市集体土地房屋征收工作方案》，对该市房屋征收工作进行规范和指导。目前，省级以上政府未出台集体土地上房屋征收补偿办法[5]，由于缺乏上位法的支撑，而房屋征收部门又隶属于住建部门，相关部门间对集体土地上房屋征收工作理解不一、衔接较难，影响征迁工作开展。

(六)申请法院执行较为困难

近几年来，福清市尚无征地项目申请人民法院强制执行案例。2011年9月，最高人民法院下发了《关于坚决防止土地征收、房屋拆迁强制执行引发恶性事件的紧急通知》，要求申请法院强制执行其征地拆迁具体行政行为的要严格审查执行依据，凡涉及征地拆迁的强制执行案件在执行前必须报上一级法院审查同意后方可实施等。若需开展依法统一征地，申请人民法院强制执行程序较复杂、提供的材料较繁琐，所需时间较长，影响了征地工作开展。

(七)综合矛盾交织化解困难

农村基层存在一定程度的社会矛盾积累问题，由于各种矛盾交织，征地往往成为矛盾的爆发点，如计划生育、拆除违章建筑、房地产权属争议、住房困难、干群矛盾等问题与征地矛盾互相交织。部分被征地群众以解决综合矛盾作为同意征地的前提，给化解征地矛盾带来一定难度。历史遗留的征地问题未能及时解决，也给新项目开展征地增加难度。在实施征地过程中，为缓解矛盾纠纷，部分镇(街)对违法建房现象采取容忍态度，影响了后续征迁项目的顺利实施。

(八)舆论导向偏差影响征迁

近年来，媒体对土地征收、房屋拆迁关注度较高，部分媒体以“维权”或保护弱势群体的名义利用被征收人阻挠正常的征地工作，认为政府征迁工作都是在损害被征收人的利益。特别是网络的普及，一有风吹草动，负面消息就会被放大，影响了政府工作的开展。一些别有用心的人，利用被征收人的信任，断章取义，要挟地方政府，不惜损害地方政府的形象，给依法征迁工作增加难度。在实际征迁工作中，个别舆论媒体总是一边倒地认为政府侵犯了被征收人的利益，夸大事实以博取读者眼球，影响公共建设项目的实施。

2012年底，部分媒体、专家自行发布将大幅提高征地补偿标准的消息，使得农民期望值陡然增加。各被征地村和村民对此十分关注，议论纷纷，对征地工作都采取消极抵制、拖延等待、互相观望的态度，影响征地工作开展。十八届三中全会关于“建立城乡统一的建设用地市场”消息一经发布，农民认为农地可以自由买卖，拒绝土地被征收，征地工作顿时难度加大。

三、福清市征迁难的原因分析

(一)征地制度不完善

1.法律法规滞后。现行的《中华人民共和国土地管理法》中的征地补偿标准测算、集体土地上房屋征收补偿安置等相关规定，已经滞后于社会经济的发展，亟待修订完善。

2.保障制度不健全。土地既是资源又是资产，兼具保障功能。有了承包地，农民生活有退路，心中踏实。因此，宁可粗放经营土地，甚至撂荒，也不愿意把土地转让出去。一旦土地被征收，社会保障未能跟进，失去赖以生存土地的农民就会对未来生活产生顾虑，抵触征地开展。在社会保障制度建设方面，地方政府未能充分考虑到被征地农民的未来发展权。留用地政策作为社会保障制度的一种有益的探索，未能尽快规范。

3.依法征迁程序不规范。由于程序的不确定性，特别是集体土地上房屋征收程序未规范，增加了地方政府违法征收的机率，使得被征地农民的利益得不到有效保障。

(二)配套建设不健全

1.缺乏共同协作机制。征地工作涉及各部门、各镇(街)，各单位之间缺乏共同的协作机制，各自为政，未能形成合力以推动征迁工作开展。

2.信访问题短时间难以得到有效解决。由于征地裁决机制不健全，信访成本较低，被征地农民采取信访上访解决征地问题的现象仍将长期存在，化解征地矛盾尚需努力。

3.前期安置工作滞后。安置房缺乏统一规划、建设工作滞后、安置方式单一、缺乏人性化，群众满意度低，直接影响到征地工作的实施。

4.信息公开工作未到位。政府工作缺乏公开透明，信息披露不及时、不全面，诚信政府建设有待进一步健全。

(三)群众认识未到位

1.宣传工作未到位。由于征迁一线工作人员多为镇(街)干部和村(社区)干部，素质参差不齐，未能吃透政策以致理解出现偏差，对政策的宣传解释未全面落实到位。

2.群众认识出现偏差。征地是政府与农民利益博弈的节点。在现实生活中被征地农民一般处于劣势，由于受自身素质的约束和利益的驱使，被征地农民想方设法维护自身权益，以配合征地作为筹码，换取其他问题的解决和利益最大化。

3.媒体报道缺乏客观公正。个别媒体从其自身生存状况出发，以博取眼球作为看点，一味迎合大众需求，未能全面分析征地在推进社会经济发展和城镇化进程中的作用。

四、完善福清市征地制度的建议

(一)适时调整，完善征地补偿制度

1.加快法律法规修订工作。根据党的十八大报告提出的“改革征地制度”的要求，加快《中华人民共和国土地管理法修正案(草案)》《农村集体土地征收补偿条例》等法律法规的修订或制定工作，从顶层设计方面完善征地补偿制度，为征地工作提供强有力的政策支撑。

2.完善征地补偿动态调整机制。征地补偿标准的提高不能一蹴而就，而要遵循循序渐进的原则。征地补偿大幅调整或调整过于频繁，都不利于政策的稳定性和延续性。国家及省、市应根据经济发展水平、当地人均收入增长幅度等情况，适时对征地补偿标准进行调整，逐步提高征地补偿水平，切实保障被征地农民利益，这也符合党的十八大报告中提出的“改革征地制度，提高农民在土地增值收益中的分配比例”的决策精神。

(二)创新方式，健全社会保障制度

1.提升保障水平。据了解，福州市四城区养老补助标准每人每月195元，养老保障标准每人每月325元；晋江市失地农民养老保险标准每人每月280元。建议地方政府在财力许可的情况下，适时提高被征地农民养老保障标准。

2.创新保障方式。目前，福州市出台被征地农民以灵活就业身份参加城镇企业职工基本养老保险，享受城镇企业职工退休金保障，福州市政府按当年保险缴费的50%给予补助，补助年限不超过10年，目前退休金标准为每人每月630元，该方式深受广大被征地农民的欢迎。据了解，福州市有将近一半符合参保条件的被征地农民选择该种方式参保。建议福清市财政、人力资源和社会保障、国土等相关部门进行调研，提出切合福清市实际的保障措施。

3.促进就业创业。(1)进一步完善自主就业和创业机制，改善创业环境，给予政策优惠，简化创业审批，提供技术支持。(2)进一步完善就业培训体系，提高被征地农民职业技能和综合素质。(3)千方百计创造就业机会，工业区优先安排被征地农民就业；留用地形成的物业优先安排被征地农民就业；政府安排一些农贸市场固定摊位、开辟规范夜市等途径安排被征地农民就业。

4.制定统一的留用地政策。由于留用地政策涉及被征地村和农民的切身利益，是被征地村和农民关注的焦点，国家及省级要出台统一规范的留用地政策，便于各地执行。通过留用地政策，健全被征地农民社会保障制度，解决农民长远生计。同时，为避免出现新的历史遗留问题，简化留用地政策兑现方法，可采取以下2种方式：(1)推行留用地货币化政策[6]。现阶段，因规划选址、供地政策受限等原因，留地安置产生了较多的后遗症。而留用地货币化简单易行，直接采取货币补偿，不仅可以节约用地、合理规划用地，而且较之留地安置方式来看，所产生的遗留问题少。村集体可将获得的留用地货币补偿款，投资购买安全可靠的,并可获得预期收益的不动产(如购买商业店面、住宅、办公用房)，壮大村集体资产，提高农民生活水平。(2)推行实物安置。采用征地置换商品房方式，每征一定面积的土地，可根据不同区位返还不同建筑面积的商品房或店面，返还商品房或店面的市场价值应与留用地货币补偿款基本相当。通过实物安置，既能让村集体获得一定数量的固定资产，又能解决被征地农民的居住和生活问题。所返还的商品房或店面在一定年限内限制转让或出售，确保被征地农民长远生计。

(三)简化程序，加快征地调查工作

目前征地工作是一项复杂而艰巨的工作，由于征地补偿标准低、征地保障制度不完善，造成大部分被征地村和村民对征地持反对态度。若前期调查内容过于具体，难以完成用地报批所需的材料。征地工作是一个系统性的工程，需要相关单位、各镇(街)和被征地村及村民的理解与支持，需要在具体实施过程中不断磨合和沟通。唯有如此，征地工作才能顺利进行。在征地调查和征地听证过程中，政府一方面确保被征地村集体和农民的知情权、参与权和表达权，另一方面应充分听取被征收农民意见并进行协调。

(四)安置先行，加快规划建设步伐

各级政府应高度重视安置房建设，加强安置房规划和计划管理。在项目建设初期，按照整体发展规划和片区推进要求，有计划地在城区范围内兴建若干个安置区。按照商品房开发建设模式，实行带施工图设计方案进行土地公开出让，提高安置区规划和建设品质，建成后由政府全部回购或部分回购后进行统筹安置。

(五)出台办法，完善房屋征收补偿

1．实行统一部门征收。由于房屋是一种特殊的地上附着物，需要专业的部门实施征收。结合国务院机构改革工作原则，建议由房管部门统一开展房屋征收工作，便于政策执行的衔接与一致性。

2．实现同房同价补偿。在制定房屋征收政策时，应遵循同房同价原则，便于工作开展。如福清市在福厦铁路工程、福泉高速公路扩建工程等部分重点项目房屋征收中，不管是国有土地上和集体土地上房屋征收补偿均实行同房同价、同地同价，减少了社会矛盾。

3．实行多元安置方式。集体土地上房屋征收补偿安置可采取3种方式，即货币补偿、产权调换和宅基地安置。在城市规划区内，由于土地稀缺、规划受限，被征收人只能选择货币补偿和产权调换方式。在城市远郊和农村地区，有条件的话，可实行安置区集中安置；若无条件设立安置区，在符合规划的前提下，应允许被征收人在本村内自择宅基地建房。由于福清农民根深蒂固“有天有地”(自建房)的居住观念，通过宅基地安置方式，满足不同的安置意愿，减少政府与被征收人之间的矛盾，能够推进征迁工作开展。

(六)认真梳理，积极化解矛盾纠纷

1．加大政策宣传力度。征迁一线工作人员要全面掌握各项征迁政策，同时，要让老百姓了解和理解各类征迁优惠措施和奖励政策。

2．积极排查化解各类矛盾纠纷。征迁安置工作是各种利益与矛盾的交织点，应妥善加以解决。对历史遗留问题，要逐条梳理，分析情况，分类解决。对各级政府承诺的事项，要本着取信于民的态度，下决心限时解决。

3．积极完善信访流程管理机制。认真做好被征迁户的信访上访工作，对群众的合理诉求不堵不避、不拖不压，使被征收人反映的问题能尽快妥善处理。实施接访工作预约制、领导包案处理制，提高信访渠道解决问题的效果。

4．注重征迁队伍建设。征迁工作人员要切实转变工作作风，融入被征地群众中，加强与被征地农民的沟通协调，解决群众的实际困难，改善干群关系。对征迁一线人员的工作和生活，组织上给予政策倾斜和充分的关怀。

(七)强化配合，创新和谐征迁工作

1．构建征迁共同责任机制。征迁工作是项系统性工程，需要各部门和各镇(街)的通力协作。县级地方政府是实施征地的主体，发展改革、住建、规划、国土、人力资源和社会保障、审计、财政、公安等部门和各镇(街)应各司其职，共同做好征迁工作。

2．强化组织保障，实行全员参与。参照晋江市作法，由各单位(包括人大、政协、党群、政法、教育、计划等系统)和各镇(街)包片负责若干区段征迁工作，深入基层，倾听被征收人意见，与被征收人沟通交流，充分运用各部门资源优势、社会力量，采取综合措施化解征迁矛盾。纪检、监察、审计等部门需派专人入驻，全程参与，及时监督、检查指导征迁补偿安置工作。如福清市千面山片区改造征收工作，仅仅靠所在地玉屏街道及社区的力量确实勉为其难，各单位应通力配合、协作，征迁工作才能有效突破。

3．加强学习和调研。上级国土资源部门要组织经常性的业务研讨和调研，加强交流，开拓思路，探索符合本地实际的征迁工作经验和作法。

4．总结好经验、好做法。借鉴台湾等地和其他省、市先进的征迁工作经验，不断完善福建省政府提出的和谐征迁工作法，提升和谐征迁工作的成效，切实保障群众合法权益，维护社会稳定。

征地问题事关地方经济发展、社会稳定和城镇化进程，关系到国家改革和发展大局。从制度设计上，国家应不断完善征地补偿制度，健全社会保障制度，做到有法可依；从配套建设上，地方政府应加快建立相关征迁工作机制，做好政策宣传、矛盾化解，实行安置先行，探索多元化保障措施，维护农民利益，推进和谐征迁工作开展。

[参考文献]

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[2]中国土地学会，中国土地勘测规划院，国土资源部土地利用重点实验室.土地科学学科发展蓝皮书[M].北京：中国大地出版社，2012:164.

[3]张步雄.征地补偿安置的差别化思路——以东南沿海5市县为例[J].中国土地，2014(7)：37-39.

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[5]林依标.由思集——土地管理研究与实践[M].福建：福建人民出版社，2013:25-32.

[6]唐健，李珍贵，王庆宾，等.因地制宜地稳妥推进留地安置——基于对10余省份留地安置的调研[J].中国土地科学，2014，28(4)：91-96.