一体化的基础是平等互利

文│石楠 中国城市规划学会副理事长兼秘书长、中国城市规划设计研究院教授级高级城市规划师、国际城市与区域规划师学会（ISOCARP）副主席、全国城市规划执业资格管理委员会专家委员会副主任

一体化的基础是平等互利

文│石楠 中国城市规划学会副理事长兼秘书长、中国城市规划设计研究院教授级高级城市规划师、国际城市与区域规划师学会（ISOCARP）副主席、全国城市规划执业资格管理委员会专家委员会副主任

随着落实京津冀地区协同发展成为国家战略，已经提了至少20年的京津冀一体化看起来将迈出实质性步伐。相对于珠三角和长三角城市群的发展，京津冀城市群发展并不快，而且内部不平衡现象严重。而其中发展步伐最慢的河北省，第一时间就拿出了有关一体化的设想。

自上而下很难

河北省委省政府不久前出台《关于推进新型城镇化的意见》明确，将打造京、津、保三角核心区，做大保定城市规模，以保定、廊坊为首都功能疏解的集中承载地和京、津产业转移的重要承载地，与京、津形成京津冀城市群的核心区。与此同时，京、津两地积极推动 “双城”交通一体化，高铁、地铁、公交“一卡通”也已经提上日程。

京津冀一体化其实并不是新的规划，我所知道的就至少有4次：1982年开始，1984年完成的京津唐地区国土规划纲要，上世纪末本世纪初由吴良镛先生牵头做的两次“大北京”规划。这次是发改委牵头制定的京津冀一体化方案。

京津冀一体化是有必要的。从区域协调发展的角度上看，珠三角、长三角和环渤海地区相比，环渤海地区还没有真正联系起来形成合力，由于北京的优势很大，天津的经济潜力没有得到充分发挥，如果把北京的一部分经济功能转移到天津、河北，能带动津、冀地区的发展，同时最终实现京津冀环渤海地区的总体协调发展。

但是，回顾自上世纪80年代就提及的京津冀一体化概念，像这么大的一个规划，到现在为止都是顶层设计，这种自上而下的做法我觉得可能会有问题。国际上区域规划有两条线，一条是以计划经济为主的系统，这个系统是我们从苏联那学到的，区域间如何规划，企业间如何联系，这个系统在计划经济时代应用得比较成功。另外一个系统是以美国为代表的，但是根源是在英国，基本是基于市场经济环境下的区域规划。这两种规划方式最大的差别可能是苏联模式是自上而下，美国模式是自下而上。

我们过去做的一直是自上而下，这种自上而下成功的基本条件是制定规划的层面和未来实施规划所需要的资源是高度的匹配。比如上世纪50年代或者70年代我们做的一些规划就非常成功，因为规划是上边做的，钱也是上边给的。但是现在与计划经济时代不同，现在国家的投资比重占的不大，最主要的还是要依靠市场资金，靠整个民间的投资。所以如果还是依照以前的老路子，采取自上而下的思路，可能很难。

所以顶层设计成功的基础，要采取“治理”的基本理念，承认多元主体的合理性。如果要做好，首先要认可“治理”的理念，很大程度上要承认多元程度化的治理。以往的规划是上边说了算，服从并执行就可以。但是现在这样的情况必须要改变。

如何真正跳出“一亩三分地”

习近平总书记在要求京津冀协同发展时，强调应打破自家“一亩三分地”的思维定式，抱成团朝着顶层设计的目标一起做。首都功能的调整疏解，通讯、交通设施的统一连接，意味着行政资源、民生资源和市场资源将突破已有行政区划，在京津冀区域内进行优化配置。那么，如何真正的跳出“一亩三分地”？如何把资源切实配置好？

我们过去强调的是管理，现在做京津冀规划要从治理的角度下手，要承认不同的利益主体的价值。所谓治理的概念就是：参与，平等，协调。最核心的，管理城市要扁平化，要更多的重视自下而上的需求。

从治理的角度上讲，北京有北京的需求，河北有河北的价值，不能说谁在为谁服务，应该是互利互惠平等的，共同的来发展，以达到共同富裕的目的。现在很多思路依然是集聚的思路，经济上始终没有放开，也就是改革到了最困难的时候。

所以现在谈京津冀一体化的出发点，还是为了北京，而不是为了整个这个区域的发展。如果依然是这个思路的话，我认为这个规划未必会按照设计者的设计初衷去发展。

治理概念很核心的理念是政府和市场要很清晰的界定他的职能，也就是市场要对资源的配置起决定性的作用。说白了政府的手要往回缩再往回缩，现在伸的还是太长了。面对河北的产能过剩我们要追问产能过剩是哪来的？政府的手伸得太长了。还要考虑成本，区位不仅仅是空间距离，空间距离是运输成本的问题，但是运输成本在整个市场成本中的比例在下降，比如研发成本，劳动力成本。

空间距离的便利并不能成为承接人口、产业的唯一理由。产业的梯度转移和空间有关系，但不仅仅是数字距离上远近的关系，而是取决于产业生产成本中各种要素占的比重的大小。如果地方政府仅仅只考虑自己的利益，环境污染、结构雷同的问题依然不可能杜绝。如果依然按照典型的行政手段自上而下的资源配置，能成功的唯一条件是由政府出钱来做这个事情，但是依照现实来看恐怕很困难。

利益共享 风险共担

北京的定位已经很明确。早在北京1982年版的总体规划中就不再提经济中心的功能。不作为经济中心，经济不一定就没有活力。不是重工业和制造业中心，不是资源耗费大户，不靠制造产品和商品来发展，而是发挥文化与科学的优势，发展科技、研发、文化、教育以及金融业等投入产出最高、最赚钱的产业，只要有税收有就业，就能带动整个经济的发展。北京还可以成为全球大企业的总部、可以发展CBD、还可以发展一些高端的服务业，完全能够保持经济活力。

而对于京津冀一体化来说，另外一个难啃的骨头在于城市间利益的分配。想实现京津冀一体化，需要研究决策机制、投资体制，比如，重大的区域性基础设施，有没有一个政府高层决策机制，来共同决策这些事情，共同承担风险，共同推进一些项目。特别是像交通、环境、产业结构转变等问题，都是区域性很强的问题。城市间可以进行优势的互补，形成城市联盟，来对抗“大鳄”，而不是一味担任抽水机的角色。

都市圈不是人为产物，不是画一个图就能把它圈起来。它是经济发展到一定阶段，确实有经济联系的存在，才能真正成为一体。所以，加强京津冀之间在产业、信息、科技、人才等方面的合作与联系，才是实现京津冀一体化的基础。

从一些成功的都市圈规划来看，其实一开始也不是双赢，也是各搞各的，竞争多于合作。只不过大家都在这个市场体系下，发展到一定阶段以后，发现近邻恶性竞争，只会两败俱伤，所以需要走向相互合作。很重要的是，这些地方之间存在政府间的联络机制，都有一个比较高层的跨政府机构，伦敦、巴黎、纽约都有大都市区的协调结构，或是准决策机构，比如有一个区域性的议会，一些重大事项必须拿到区域性议会来讨论，而不是各个城市自己说了算。

所以，要想实现京津冀一体化，经济是基础，政府间协调是很重要的手段。第一必须要靠政策的导向引导，推动中小城市发展，第二，靠有限的公共资源来撬动公共市场带动投资。顶层设计有它的价值，最主要是项目实施的机制，有什么样的配套支持，有什么样的制度支持和资金支持。制度创新更多的依靠基层的实践，不要简单的说不。要依靠学术的研究和业界的支持，来自基层的实践和来自专业领域的经验两者必须要紧密的结合起来。

按理讲政府规划应该是个统一的比较完整的规划，但是政府的规划实在是太多。在我10年前的研究中，当时我们统计有83种规划。现在存在的问题说白了就是行政区划的问题，我们的行政区化已经从行政空间的划分，到现在更多的演变成管理层级的分割，尤其是在这几年被异化了，高层级的城市拥有更多资源，处于层级基层的小城市、小城镇自然难以繁荣。

举一个最简单的例子，某城市建设一个交通换乘枢纽，因为铁路、公交、轨道交通等分属于不同部门，就没有很好地解决换乘的便利性。因为部门的割据，造成公共建设不能相互协调，甚至是部门利益侵占了公共利益，或者说有些地方政府放弃了公共利益的责任，选择了部门的利益。这是不可取的。

另外，在中国的城市规划建设和管理中，还需要建立公众参与的机制。城市的规划不只是政府和规划部门的事，老百姓的利益诉求也应该得到满足。规划不仅仅是画两张图，而是一种利益分配的手段。