城乡一体化进程中公共文化服务的均等化

何馗馗

[摘 要]城乡公共文化服务均等化的实现过程是政府职能与公民权利间的演变与同构过程，体现为供给主体与需求主体间的博弈行为。博弈同时也产生了城乡公共文化服务非均等之困境。解决这一问题，必须改善供给环境、增加资源投入、完善服务体系、引入市场机制。

[关键词]城乡一体化；公共文化服务；城乡均等化

[中图分类号]D30 [文献标识码]A [文章编号]1672-2426（2014）03-0057-06

一、城乡公共文化服务均等化与城乡一体化的关系

推行城乡一体化与城乡公共文化服务均等化，都着眼于打破我国现有的城乡二元结构、实现城乡融合，这是政府职责，也是公民权利的要求。其实，无论城乡公共文化均等化还是城乡一体化必然要依靠供给主体和需求主体的有效互动才能真正化为现实，在实践中则体现为政府职能与公民权利间的演变与同构过程。因此，从公民基本权利以及政府主要职能这两个角度入手厘清城乡公共文化服务与城乡一体化之间关系是恰当与必要的。

从公民基本权利来看，城乡公共文化服务均等化使公民能够普遍享有基本文化权利。公民——其户口无论城、乡，都应具有不可剥夺的基本文化权利并且能够切实消费公共文化服务。从现有研究来看，随着我国经济的发展以及公民受教育程度的提高，城乡公民对公共物品需求日益增长，尤其在农村地区。并且总体看来，城乡公民公共文化服务的消费倾向大致相当[1]。据此，城乡一体化的紧要任务之一就是使城乡公民公共文化服务均等化。

从政府主要职能来看，城乡公共文化服务均等化是使政府公共文化服务公平供给。萨缪尔森首次提出公共物品这一概念，认为因其具有非排他性和非竞争性，造成市场供给公共物品失灵或无效。在此基础上，政府供给公共物品自是理所当然，而且公共文化服务是公共物品的组成部分，因此，供给公共文化服务是政府基本职能必不可少的内容。一方面，自新公共行政学批判传统行政学“效率至上”原则以来，政府行政活动越来越重视“公平”这一价值标准，至少在形式上。“公平意味着人与人之间的一种公正、正当和公道的精神或习性……它与自然权利或正义同义”[2]，无论是推行城乡公共文化服务均等化还是推行城乡一体化，二者都遵循了这一价值标准。另一方面，从政府基本职能具体内容来看，城乡一体化是“实现城乡经济、社会、文化持续协调发展的过程”[3]。可见，城乡一体化不仅要求在文化服务方面做到一体化供给，而且还涵盖了经济发展、社会发展等诸多方面。基于以上两个方面，城乡公共文化服务均等化是城乡一体化的重要内容。

二、城乡公共文化服务均等化的内涵

“关于基本公共服务均等化的概念，学者们主要从权利均等、机会均等、结果均等、结构均等方面进行界定。”[4]这些研究不乏真知灼见，然而笔者认为，就现阶段而言，在“城乡一体化”的背景之下对“城乡公共文化服务均等化”进行探究与定义则显得更加切合实际。城乡一体化最终目的是要达到城乡公共物品的一体化供给，显然，要定义“城乡公共文化服务均等化”必然逃脱不了两个问题：一是界定城乡公共文化服务一体化供给的内容；二是定义城乡一体化下的均等化。笔者仍从公民基本权利和政府主要职能着手，解决上述两个问题以便定义城乡公共文化服务均等。

（一）城乡公共文化服务一体化供给的内容

城乡公共文化服务一体化供给的内容，是由公民基本文化权利和政府主要职能这两方面共同决定的。

从公民基本权利来看：一方面，公民基本文化权利是其组成部分，公民凭借基本文化权利正当要求政府供给并且消费政府提供的公共文化服务。在现代社会中，权利意识、平等意识和公平意识日益深入人心——无论城、乡公民，公民越来越要求公平平等的享受权利，尤其是在目前城乡一体化进程中。另一方面，公民基本文化权利反映了公民的文化需求，而且是公民最基本、必不可少的需求，同时具有公共性——市场提供低效或无效。

从政府主要职能来看：一方面，提供公共文化服务是政府文化职能内容之一。“政府文化职能，是指政府为满足人民群众日益增长的文化生活需求，依法对公共文化服务所实施的管理”[5]，提供公共文化服务就是其重要部分。另一方面，政府主要职能体现了政府供给能力。据统计，当前我国文化事业费按行业投向主要包括四个方面：艺术表演团体、公共图书馆、群众文化机构和其他单位。[6]可知我国目前供给的公共文化服务主要内容有：艺术表演、图书、群众性文艺娱乐节目等。

综上，城乡一体化公共文化服务供给的内容是政府旨在满足公民基本文化需求、保障公民基本文化权利，供给的诸如图书、艺术表演、群众性文艺娱乐节目等服务。

（二）城乡一体化进程中的均等化

对于“均等化”这个概念的观点，众说纷纭，刘志昌与苏祖安将其概括为：保底说（最低标准说）、机会均等说、条件平等说、结果均等说、三要素说、四要素说等。[7]本文基本赞同四要素均等说，即城乡公共文化服务要做到使“每个人的权利平等、机会均等、能力平等，直至结果平等”。[8]依据公民基本文化权利而言，均等化即要求每个人的基本文化权利得到平等保障，使每个人都能有均等之机会、都有平等之能力去消费公共文化服务，最终实现结果平等、达到真正均等。而政府的文化职能就是要从保障公民基本文化权利入手，以公平的态度提供公共文化服务——不因城乡有别而有差异，使公民普遍、平等的消费公共文化服务。由此可见，公共文化服务均等化应定义为：政府旨在满足公民基本文化需求、保障公民基本文化权利，以公平的向公民供给诸如各类图书、艺术表演、群众性文艺娱乐节目等服务来履行其文化职能，从而实现公民权利平等、机会均等、能力平等，直至结果平等。

三、城乡公共文化服务均等化存在的问题

从我国公共文化服务现状来看，城乡公共文化服务均等化还存在许多困境和问题，主要体现在以下三个方面。

（一）供给主体的问题

毫无疑问，对于实现城乡公共文化服务均等化，供给主体责任重大而且作用举足轻重。但我们分析我国“十一五”期间文化事业费用情况，发现在供给主体方面存在两个问题。

1.文化事业投入费用总额有限，人均费用低。在“十一五”期间，虽然文化总支出、人均费用都在逐年增加，可是即使是2010年人均费用也只有24.09元（见表1），低于其他方面的财政投入。在总额如此有限的前提下，即使实现了均等化，也只是低水平的平等化，这对于人们文化生活的改善作用是不大的。

2.城乡供给主体能力差异。在实际生活中，城乡供给主体能力会以文化事业费用反映。从表1中我们可以看出，尽管城乡文化事业费用差距以及人均费用差距都在逐年缩小，然而差距仍然很大。以2010年为例，城镇人均投入费用是乡村的1.78倍。

（二）需求主体的问题

除却供给主体方面给城乡公共文化服务均等化带来的困难，需求主体上存在的问题也是不小的难题。这一问题主要由城乡居民受教育程度差距、农村居民流动等原因造成的。

1.城乡居民受教育程度差距给城乡公共文化服务均等化带来困难。以2010年我国居民受教育水平城乡构成为例，6岁以上城镇人口总数为632 837 499人，乡村为609 708 623人。其中，未上过学的人数乡村人口是城镇人口的2.46倍；受过教育的乡村人口大多集中于小学、初中阶段；而到高中以上阶段，城镇人口远远多于乡村人口（见表2）。一般而论，需求主体文化素质上的差异导致需求主体的消费能力差距。在这种情况下推行城乡公共文化均等化服务，必然存在巨大困难。

2.农民工公共文化服务供给给城乡公共文化服务均等化带来问题。随着我国城市化进程的加快，农村大量闲置劳动力走出乡村、涌入城市，在丧失乡村公共文化服务的同时，他们也未能享受到市民的相关服务。尽管对农民工这一群体提供公共文化服务存在着体制和制度的缺陷，然而农民工自身素质仍然是主要原因。正如刘文玉、刘先春研究所述，“农民工自身因素是其公共文化服务缺失的直接原因”。[9]除了上述文化素质不高原因外，农民工工作性质（如工作不稳定性、闲暇时间少等），使得农民工不能得到持续有效的公共文化服务；另外，农民工主动要求公共文化服务的动力不足也是一重要因素。

（三）沟通以及沟通渠道方面的问题

1.缺乏沟通意识。沟通意识的缺乏主要由于两个方面的原因：第一，供给主体官本位的思想作祟使得行政人员“以人为本”“为人民服务”观念缺失，由此他们缺乏主动寻求沟通的内在驱动力。第二，需求主体由于议价能力不足以及“搭便车心理”等原因也缺乏沟通的内在驱动力。

2.沟通渠道不畅。由于供给主体与需求主体间沟通不足，引起公共文化服务供需失衡，这也导致资源实质上的浪费，从而给公共文化服务均等化带来困难。本文只考虑供需失衡中供给非所需或供给量大于所需量这两种情况。当前，我国民主行政尚未落实、公民参与积极性尚不高，势必导致政府提供的公共文化服务不是城乡公民真正需要的。另外，在政府供给文化服务时，如建设图书馆、农家书屋，由于尚存在文盲或半文盲人员，按城乡总人口配置书籍等资源时势必造成浪费。

四、城乡公共文化服务非均等化的主要原因

（一）供给环境不佳

公共文化服务属于公共物品，固然存在市场失灵，然而仅仅依靠政府供给难免缺乏效率、失之灵活、无法全面，这就需要较为发达的非政府组织作为“折中式”补充。可惜的是，我国非政府组织或貌合神离或未成气候，难以担此重任。罪魁祸首是我国公共文化服务供给环境不佳。从宏观层面而论，也就是整个社会层面上，我国缺乏公共意识，造成我国社会力量薄弱。这一方面由于公民群体仍受封建思想影响；另一方面由于政府过多干预社会事务，公民由此失去锻炼自主管理与自主服务能力之机会。从微观层面上而论，也就是政府内部供给环境，无论决策者还是执行者，大多皆生活于城市之中，基于“自利人”之人性假设，乡镇公民本身就处于劣势。

（二）资源总量投入不足

我国正处在快速发展阶段，社会固定资产每年都有大幅度增长，到2011年总额已达到30多万亿元，然而文化、体育和娱乐业总投资却只有3000多亿元，仅占总额的1.02%。从表3中我们可以看出，自2007年以来，这一比例始终徘徊于1%左右。可想而知，我国在文化方面上投入严重不足，而且近年来增长速度也十分缓慢。

如果情况始终如此，我们大谈城乡公共文化服务均等化是不切实际的。因为即使做到均等，也仅仅是低水平的平均局面，对于实现公民基本文化权利毫无意义。当然，在公共文化服务方面，不仅仅财政投入的匮乏，还有人力资源的投入、时间投入等等，这些都处于一个较低水平。原因在于，现阶段我国政府活动仍以经济建设为中心，而公共服务、尤其文化服务，皆无直接经济收益，故而一直未能成为我们政府管理的焦点。因此，笔者认为资源总量投入不足是造成我国城乡公共文化服务不均等的主要原因。而且，这一困境不予以解决，将永远实现不了均等化。

（三）以城市为中心的服务体系

公共文化服务体系旨在保障公民基本文化权利、满足公民基本文化需求，张都爱认为公共文化服务体系包括政策理论体系、基础设施体系、产品供给体系、队伍体系、群众性文化活动体系、资金投入保障体系、高科技信息体系、评估监督体系、制度法规体系等九大内容[10]。尽管我国一直在推行城乡一体化，然而固有的城乡二元结构给城乡公共文化服务均等化带来巨大难题。而且近年来，尽管在政策理论、指导思想上，越来越重视乡镇文化领域，然而由于历史欠债，短期内城市公共文化仍然会占据优势地位。提到基础设施体系，“根据统计资料，目前我国共有村级文化室约28万个，只占全国行政村总数的47.7%。另一方面，对于全国各级别行政区划，乡以上公共文化设施已基本实现全覆盖。”[11]至于产品供给体系、队伍体系、高科技信息体系则城市本身就有巨大优势。因为城市交通更为发达；更易留住相关人才；而高科技信息也首先在城市推广后，才有可能扩散到乡镇。

（四）供给观念落后

文化需求本身就是一种精神需求，其满足自然首先要在精神上获得满足，故而公共文化服务重在调动公民的主动性、创造性。然而目前，我国对于公共文化服务的供给，首先在于观念思维上缺乏创新意识，这就出现供给主体与需求主体之间缺乏沟通、沟通渠道不畅等问题。而且还造成政府供给方式单一，仅限于建设图书馆或乡村书屋、送电影下乡等方式。这种单向供给方式本身忽视了公民自身需求，丧失了与公民沟通交流的机会，同时也在弱化公民的主体意识。当然，这种方式也未能取得良好的效果、使得本身就匮乏的资源依然浪费不少，并进一步促使城乡公共文化服务不均等。

五、实现城乡公共文化服务均等化的路径选择

（一）改善供给环境：提升公民的权利意识、公共意识与参与意识

城乡公共文化服务均等化过程是政府职能与公民权利间的演变与同构的过程。首先应在社会中培养公民的权利意识，借由公民的正当诉求来刺激政府行为，以促使政府不断改善服务、均衡服务。其次，还需要有公共意识。当人人都想为自己追求利益时，却不是人人都有能力为自己谋得福利，这就需要公民具有公共意识。公共意识旨在谋求公共之利益，有之，才有可能具有真正意义上的非政府组织。此外，还需要公民具备参与意识。公共文化服务需要公民与政府双方沟通、合力才能取得良好效果。只有公民能够主动参与到社会管理中来，公共文化的供给才会是公民所需、所爱。当这三种意识深入人心之时，推行城乡公共文化服务均等化则指日可待。

（二）增加资源投入：加大资金投入与培养专门人才

“巧妇难为无米之炊”，而我国现阶段公共文化服务正处于“无米就炊”之尴尬境地。当前虽然城市公共文化服务财政投入要远远高于乡镇投入，然而财政资金总量投入仍然不足，这就使得城乡均等化的效用大减。因为实际上，公共文化服务均等化关注的焦点是资源的分配问题。而总量不足情况之下的平均分配只能是低水平的平均局面，难以保障公民享有公共文化服务。就人力资源而言，城市当然是人才的聚集地，然而对于乡镇而言，除了缺少必要的资金外，专门人才的缺乏也是当务之急。为了实现城乡公共文化服务的均等化，就必须大幅增加财政投入总量，就必须大力培养专门人才、并且加大向乡镇输入专门人才的力度。

（三）完善服务体系：向乡镇地区适当倾斜

以城市为中心的公共文化服务体系是造成城乡公共文化服务非均等的重要原因。无论硬性的基础设施建设还是软性的政策制度都偏向于城市，这就使得城市公民在享受公共文化服务方面具有得天独厚的优势。因为城乡二元结构累积下来的“欠账”不能在短期内通过均等化的服务体系得以偿还，所以所谓的服务体系的完善实际上就是要向乡镇地区做出适当的倾斜。这样才能弥补历史欠债，当各方面条件成熟之后，对公共文化服务体系再做必要调整。

（四）引入市场机制：公共文化服务供给多元化

首先，供给主体多元化。改变传统上以政府为主要甚至唯一供给主体的状况。通过吸引民间资本和外资进入以及非政府组织的加入，来增加公共文化服务供给主体。其次，供给方式多元化。如“美国政府在新公共管理运动中将政府的公共物品供应工作（如卫生、保健、环境保护、公共工程等）通过合同承包、出租、投标竞争等方式大量外包给私人公司，取得了良好的效果。”[12]最后，供给渠道多元化。畅通与增加公共文化服务供给渠道，可以全方位提升政府公共文化服务供给水平。

综上所述，城乡公共文化服务均等化的实现过程是政府职能与公民权利间的演变与同构过程，体现为供给主体与需求主体间的博弈行为。而之所以不均等，则应归咎于供给主体与需求主体。要解决这一问题，正本溯源之后必须回归到对供给主体与需求主体这两方的协同治理，通过改善供给环境、增加资源投入、完善服务体系、引入市场机制等途径的综合运用必能有助于城乡公共文化服务均等化的实现。

参考文献：

[1]刘宛晨，谌君，何妍.城乡基本公共产品需求比较研究[J].湖南大学学报（社会科学版），2010，（6）.

[2]丁煌.西方行政学理论概要[M].北京：中国人民大学出版社，2003：259.

[3]石忆邵，何书金.城乡一体化探论[J].城市规划，1997，（6）.

[4]姜晓萍，吴菁.国内外基本公共服务均等化内涵研究述评[J].上海行政学院学报，2012，（13）.

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[6]“十一五”以来我国文化事业费投入情况分析[OL].中华人民共和国文化部网站.

[7][8]刘志昌，苏祖安.基本公共服务均等化的内涵研究综述[J].理论界，2009，（3）.

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[10]张都爱.构建公共文化服务体系 促进公共文化服务均等化[J].保定学院学报，2012，（25）.

[11]“十六大”以来全国公共文化设施建设情况[OL].中华人民共和国文化部网站.

[12]孙关宏等.政治学概论[M].上海：复旦大学出版社，2007：225.

责任编辑 侯 琦