从体制到过程：深度推进政府职能转变的着力点

崔慧姝

[摘 要]在以转变政府职能为核心的行政体制改革事业迈向新阶段的背景下，有必要推动改革工作从“体制”进阶到“过程”，开辟新的改革视角与阵地。作为对政府职能转变的“技术支持”，优化政府运行过程既是职能转变成效的最“直观”体现，亦有助于职能转变的到位和职能转变节奏的加快。今后应注意充分发挥优化政府运行过程对于转变政府职能的“窗口”效应，沿着以“软服务”限制“硬差距”、以“日常性调整”配合“阶段性改革”这两个思路，有策略、有技巧地推动政府运行水平迈上一个新台阶。

[关键词]政府运行；政府职能；行政体制改革

[中图分类号]D36 [文献标识码]A [文章编号]1672-2426（2014）03-0063-05

一、从“体制”到“过程”：新的改革视角与阵地

从逻辑上讲，政府体制由一系列要素及其相互关系组合而成，在现实生活中，政府体制则会通过这些要素及其相互关系的动态运转直观体现出来，外化为一个完整的包括各种实际运作活动和工作程序在内的政府运行过程。与政府体制相对静态意义上的板块式结构不同的是，政府运行过程是由一系列前后衔接或相伴而“行”的重要环节所构成的。政府体制侧重于从静态的视角调和制度框架内各个要素之间的相互关系，而政府运行过程则注重这些要素在实际互动过程中所表现出来的相互作用；政府体制侧重于规范层面上组织架构的制度性安排，而政府运行过程则强调这些制度安排在现实中的施行效果。

改革开放以来，强调体制改革、体制调整一直是各项改革工作的主要目标指向。大多数有关于改革的理论探讨和实践工作，都以此为中轴展开。把攻克改革难关的方法全部寄托于体制改革，在一定程度上体现了大家对于改革的急切和期盼，但这并不完全符合实际，更无助于问题的解决。适宜的做法应该是，同等看待体制改革与过程优化的应有作用，动静结合、均衡推进。

体制改革当然是必要和重要的，但是体制改革往往是阶段性的，主客观上都不可能做到经常性地对体制进行改革，否则整个政府体系就难以正常运作[1]。同时，体制改革显然也肯定不是无所不能的，不能把工作中所遇到的问题全部都归结到体制方面，更不意味着任何问题都非要提升至体制层面来探讨才能算是得到“重视”。看待和解决这一问题的理性思路应当是，在有重点、分阶段地继续推进体制改革的同时，相机展开政府运行过程的优化和各种建设予以配合。中国的不少问题确实是出在体制方面，但更多的问题特别是经常性的问题，主要还是来自于过程和流程方面。体制改革既非“万金油”、亦非“挡箭牌”，一则要注意避免把许多具体性、日常性问题当成体制问题来看待，另外也要防止少数人把自身的既得利益、工作懈怠和失误说成是“体制问题”，以此作为拒绝或拖延改革的借口。总之，一方面要继续坚定地推动体制改革，另一方面也要把过程优化放到突出位置上来。强化“过程意识”、“流程意识”，避免滥用“体制”概念，以过程优化来补充和丰富体制改革，更加注重政府自身建设，从而更好更快地推动政府职能转变。

在新的时期推进政府改革，转变政府职能，应该从体制改革与过程优化两个方面共同着力，既强调体制改革，亦注重政府过程的调整与优化。政府运行过程的优化，政务工作流程的改进，显然也应该是政府职能转变工作的一个重要方面。政府完全也应该能够在这一领域主动作为、有所作为，在这一改革阵地取得更大的改革收益。体制改革是分阶段的，过程改善则可以作为日常性的工作来安排。以往政府对这个问题注意不够，导致自身运作的线条太粗，做事不细，对工作流程的研究、设计和规范不够，总认为一些细小问题“无所谓”，从而导致在某些方面形成了政府工作的软肋和短板。实际上，诸如政务公开、绩效评估、公务员队伍建设等领域的进一步调整和优化，都不是通常意义上的体制和机构改革问题，而是属于政府过程、政府履职方式的范畴。在这些方面不断发力、不断进步，对提高工作效率、减少行政消耗、树立政府良好形象都会有显而易见的积极作用。在经济与社会发展面临上一个新台阶的关键时期，在各种新事物加快作用速度的新时期，政府管理流程设计安排粗放的问题会逐步暴露出来，在一定条件的影响下还会进一步放大。这就要求政府要主动学习和实践，在这方面尽快补齐短板，从理念、规范、效率等多个方面进行综合考虑，统筹协调，以推动政府管理和服务水平尽快获得实质性的提高。

二、优化政府运行过程是对政府职能转变的“技术支持”

对于政府本身而言，转变政府职能最为基础的任务就是提高管理和服务能力，即政府进行社会管理、提供公共服务的物质基础和技术水平。政府进行管理和服务的物质基础根本上要受到经济社会发展层次的制约，而相应的技术水平则主要依赖于政府自身建设质量的提升，依赖于政府服务意识的与时俱进和管理理念的全面革新。显然，政府运行质量的提升对于转变政府职能具有非常明显的推动作用，高水平的政府运作是加快推进政府职能转变的重要“技术支持”。

（一）政府运行质量的提升是职能转变成效的最“直观”体现

在体制改革、结构调整等改革议程方面，当然要积极推动，但也不能“操之过急”，更不能单纯寄希望于通过体制改革达到“毕其功于一役”的效果。这既不符合客观实际，也可能会导致不可预估的后果。应理性地看到，体制性、结构性方面存在的问题，是30多年来甚至是新中国成立以来所逐步积累下来的，再加上所受到的深层次文化和社会心理基础的影响，不可能很快得到改变，在调整的过程中也肯定会有曲折和反复。我们要以更加长远、更加积极、更加从容的心态来看待和规划体制性、结构性改革，从做好、做细当下的工作开始，脚踏实地干好“大大小小”的各项改革工作。

转变政府职能工作要涉及到若干领域的内容，所取得的成效也会以不同的形式和节奏体现出来，既有立竿见影的快速进展，也有潜移默化的点滴转变。政府加强在自身建设方面的主动积极作为，是一种比较便宜的、能在一个比较短的时期内赢得公众信任和支持的有效方式。政府运行过程的内容构成、程序设计、硬件配置与公众所日常接触的公共产品和服务紧密相关，同时又在很大程度上影响到公共产品和服务供给的品质和效率，影响到公众基于与政府接触的“体验”而产生的对于政府形象的认知。政府组织管理日常事务能力的高低，办事流程规划的合理与便利程度，政府工作人员的服务态度，直接关乎公众冷暖和生活舒适度，是居民极为关注且都“看得见、摸得着”的。政府在这些方面的改进，自然就会更容易使民众切身地感受到政府工作的进步和变化。而且，客观地说，相对于其他改革领域，政府运行质量的改进在人力物力、时间精力等方面的投入并不会耗费太多，但在一个较短的时间内就可以收到成效，使社会各方面都“切身”感受并体会到的政府工作的进步。

由于长期以来官僚主义作风、官本位的影响，以及改革以来特别是新世纪以来人们对域外高水平公共服务越来越多的间接或直接的了解、观察乃至直接体会，使得公众对于政府提高自身服务工作水平、公务员改善工作态度有着更加急迫和更高要求的期盼。而且，由于特定的国情，人们在提及对“政府”、“政府工作”、“公务员”时首先联想到的是“为人民服务”的工作宗旨。在这种情况下，对于政府运行质量、政务工作水平、公务员工作态度的全方位提升就显得更加重要和刻不容缓。政府应善于抓住民众的需求和心理，以此为契机，通过提升自身运行质量来建构和优化政府工作的外部环境。这些最为“直观”的改进，使得民众对政府的努力和创新会更加认可和支持，形成良性的改革氛围和更加一致的改革共识，进而为将来的改革工作赢得相应的时间和空间。

（二）职能转变的到位程度有赖于政府运作方式的改进程度

转变政府职能工作是否能够到位，到位的节奏快慢、顺利程度如何，除了需要合情合理的改革方案设计，还有赖于政府运作方式的同步改进作为配合，它是职能转变工作的“临门一脚”。

体制、制度、机构等方面的改革和调整，需要机制、程序等方面的技术配套和支撑，才有利于更好更快地实现改革工作的预定目标。多年以来，宏观、中观层次的改革工作，重视程度不可谓不高，各种动作和投入也不可谓不大。然而，坦率地说，就实际效果特别是距离民众的期望值而言，政府部门各方面的表现仍然不尽如人意，包括漠视公众真实需求、工作效率低下、公共资源浪费严重、面对外界变化反应迟钝、公务员服务意识淡薄等现象仍然屡见不鲜。无论是与域外公共服务水平较高的国家和地区相比较，还是与国内政府体系之外的各类社会主体相比较，政府部门在服务水平和质量、服务态度、工作效能等方面差距明显。政府对改革目标的持续许诺、来自民众的巨大期望，长时间地与真实表现之间存在着较大反差和鸿沟，形成了中国政府改革的一个长期困境，转变政府职能工作也被贴上“老生常谈”的尴尬标签。显然，要确保改革目标的顺利达成，仅有制度设计层面的工作显然还不够，还需要相应的中微观层次的技术跟进作为配套。

许多改革不到位的问题，并不是改革工作没有得到足够重视，也不是改革方案没有得到有力落实，而是技术性、程序性、技巧性方面的问题。通过反复地强调“加强重视”、“加快落实”，短时间内若干次调整改革计划与方案，未必能有助于问题的解决，把林林总总的问题全部归结到体制上的倾向和做法更是值得商榷。任何完美的制度设计、理想的组织架构，都需要实际的运行效果来体现。只有在实际运行过程中将改革的努力和心血呈现出来，才能使公众实实在在地感受到政府改革的诚意，并对政府工作给予认可和信任。

紧跟着转变职能工作的节奏和步伐，优化政府运行过程，在履职程序和方式的规范有效程度、公务人员队伍素质的整体强化等方面加速跟进，都是能够有助于转变职能工作顺利实施的“助推剂”和“润滑剂”。体制、制度、机构等领域的改革，都需要渐次传导和体现在机制、程序、方式等操作层面中来，任何改革方案都要贯穿于政府的实际运行过程中来得以展现。因此，政府运行过程这一关的工作没有把握好，转变职能工作的成效就会大打折扣，甚至存在着“卡壳”或“前功尽弃”的风险。做好流程、工序、态度这些可能看似不起眼的细节性工作，实际上是为转变职能工作“站好最后一班岗”。

（三）政府运作方式的创新有助于加快职能转变的节奏

政府运作方式的改进和创新，首先当然是依据政府职能的转变方向来定位的。政府运作方式是由政府的职责配置决定的，有什么样的职责内容就需要有与之相适应的运作方式。按照构建服务型政府的要求，在横纵向上分别明确各级政府、各业务部门的职责，强调选择与职责内容相适应的运作方式，是优化政府运行过程的第一考虑。同时，也要看到，政府职责内容与其运作方式并非完全是一一对应的关系，同样的职责可以通过不同的履职手段来实现，这些相异的运作方式亦会产生不同的治理效果。运作方式的优化和创新对职责的有效履行具有显著的反作用。

政府运作方式的改进和创新，能够形成新的改革突破，有助于加快改革的步伐和节奏。为使政府运行能够适应于快速变化的治理环境，政府自身不断发展、应用新的“知识群”和“行政业态”，从政务公开、绩效管理、问责制到网络政务、方格化管理，从压力管理、沟通管理、冲突管理到合作治理、伙伴协作，都是政府在新的条件和压力下回应社会各种新诉求的产物。这些在具体运作方式领域的创新，既为加快推动和实现职能转变贡献了力量，符合新时期行政体制改革的新要求，又在吸纳和运用新生事物的过程中实现了政府职责内容的与时俱进，能够迅速地契合当下经济社会生活的快节奏这一实际。

政府运行对于治理环境的快速反应，政府运作方式创新的日益活跃，对政府工作的实质性影响越来越大。越来越多新治理方式的采纳，使传统管理手段受到较大冲击，加速了它们退出历史舞台的过程。社会各方面对政府加快改进服务和管理方式的迫切需求，地方之间发展的竞争，使得政府在治理创新方面一直保持着较高的压力和动力。同时，在具体运作方式领域的创新不需要支付太多成本，难易选择余地较大，很多政府部门都将这些方面的创新作为政府改革的重要“抓手”，倾注了很大的精力，表现出了积极的首创精神，在这一领域的积极性、活跃度日渐高涨，都在随时“注意”各自的工作动态，不甘心“落于人后”，形成了一个比较良性的“争先”局面。各式各样因地制宜、切实可行的政府创新样本越来越丰富，转变政府职能工作的整体节奏越发明快。

三、充分发挥优化政府运行过程对于转变政府职能的“窗口”效应

在把握住政府运行过程的直观性和现实性特征之后，为了将转变政府职能和行政体制改革工作尽快提速提质，要在继续稳固和深化已有改革积淀的基础上，有策略、有技巧地把政府工作推进提升至更高水准，将政府运行水平的全面提升作为展示转变政府职能工作新进展、新气象的重要“窗口”，塑造上佳的政府形象和公信度。

（一）以“软服务”限制“硬差距”

就经济社会发展的一般规律而言，由于受不同的资源禀赋、发展基础特别是市场机制所引发的“累积因果效应”[2]的影响，地区间发展不平衡是经济社会发展中的常态现象。地区间差距作为一种综合差距，以长时期内地区之间的经济发展水平的持续差距为基本特征，同时也包括公共产品、公共服务在内的诸多方面的差距。

致力于平衡区域间、城乡间的诸种差距，一直是理论研究和政策层面努力的方向和目标。总体而言，无论理论研究还是政策层面，长期以来更多地关注的是缩小它们之间经济发展水平差距的问题，中央和地方政府为控制地区和城乡差距而出台的若干政策组合也更多地集中于经济层面。然而，在市场经济条件下，政府对于经济的干预是受严格限制的，政府调控经济发展差距的空间相对狭小，效果也并不明显。进一步而言，缩小地区间差距，促进城乡协调发展，不应只是经济发展领域的协调，更不是区域间经济总量的整齐划一，而是需要统筹达到地区间经济社会发展水平的总体均衡[3]。因此，缩小地区间、城乡间差距的更深一层次的内涵在于：并非只是着力于缩小它们之间在经济总量上的差距，而是要更注重缩小地区间、城乡间在基本公共服务水平、政府运行质量方面的差距，把以“软服务”限制“硬差距”作为公共政策的主要操作路向。通过把政策注意力逐渐转移到基本公共服务均等化、提高政府运行水平上来，使不同地区、城乡之间在这些领域的差距明显小于经济领域中的差距，甚至把高低次序扭转过来。

若干理论研究和实际状况都显示出，经济发展指标与政府建设的多数领域之间的正相关关系并不明显。中国近10多年来地方政府改革和创新的实践也表明，经济较发达地区与欠发达地区在政府创新方面并未形成明显的类似差距[4]。也就是说，东中西部之间、城乡之间所形成的经济发展差距已存在较长时期的情况下，并没有完全传递和影响到政府运行质量方面，它们之间在政府建设和发展方面还未形成明显的梯次状态。即便是在经济较为发达的三个“三角地区”，即先后形成于20世纪80年代的“珠三角”经济圈、20世纪90年代的“长三角”经济圈以及21世纪初期的“环渤海”经济圈，在政府运行水平方面也未形成一个明显的区域发展梯次。

衡量和比较地区间、城乡间的经济社会发展状况应该是全方位的。对于经济欠发达地区而言，即使是在受限于财政状况、基础设施建设等“硬件”条件的约束下，政府也完全可以从提升自身运作水平、提升“软件”品质这一点来着手进行努力，突出自己的比较优势。随着社会的全面进步，政府自身应当能够逐渐理解并体会到：推动经济发展是成绩，提升政府运行水平也是成绩；招商引资是成绩，做好社会管理和公共服务也是成绩；提高自身运行水平，同样会得到体制内外方方面面的认可。而且，优化政府运行过程、加强政府建设，相对而言更容易出成绩。因为在政府发展这一领域，大家普遍都从一个较低的水平起步，谁能够率先看清和领会这一点，及时加快加紧动作，尽快形成自己的优势和特色，谁就会走在全国前列。

近年来，越来越多的政府主体已经认识到主动优化政府运行过程、提高运作水平的重要性和价值所在。不少地方在政府运行的理念、机制、流程等方面探索推出了丰富的创新实践，有的还上升形成为正式制度，同时它们参与官方或民间举办的“地方政府创新奖”、“行政管理创新奖”、“改革创新奖”、“政府工作创新奖”、“政府服务创新奖”、“公务员创意奖”等相关活动的积极性都很高。这些都充分说明，政府已经非常重视自身的建设工作，也很关心来自社会各个方面对自身工作的评价。今后应鼓励更多的政府主体去积极探索适宜自身的特色发展模式，起到标杆和示范作用，为中国政府发展提供充满创意的理念和实践样本，共同推动和实现政府运行水平的整体提升。

（二）以“日常性调整”配合“阶段性改革”

中国的政府改革尤其是机构改革带有明显的阶段性特征。改革开放30多年来，中国先后进行了7轮较为集中的政府机构改革，基本上每一届中央政府都要以新一轮的机构改革作为新一届中央政府准备开始运转的前奏，且这业已成为某种“惯例”[5]。这一系列的改革紧紧围绕职能转变这一主线，取得了可观的成效，有力地配合和促进了改革开放和社会主义现代化建设事业的发展。

政府的阶段性改革策略有其必要性和特定优势。与此同时，在每次集中性的改革行动之间，也要以主动作为、积少成多、持续推进的心态来开展转变政府职能和行政体制改革工作，通过做好政府的日常工作来配合阶段性改革，夯实改革的工作基础，使改革节奏更加稳健，整个改革层次更加丰富。

日常性的调整和优化工作，就是针对平时工作中司空见惯，尤其是社会公众反映较为强烈和突出的现实、直接问题，政府主动从细节、细微之处着手，研究摸索出能够解决这些问题的改进办法，推出改革的具体举措。采用“问题导向”的改革思路和推进方式，着眼于现实中一个个具体的实际问题，着眼于“小事”，着眼于细节，着眼于细微，是政府展开“日常性调整”的主要特征。在平时工作中，各个地方政府、部门机构，都要坚持秉承“日常性调整”的观念，在自身力所能及的范围内，针对最具体、最实际的问题进行“微调”式的改进和优化，这些“小改革”、“微改革”日积月累下来，肯定将会把政府运行水平提升到一个新的层次，政府形象塑造和公信力建设也将会有一个质的飞跃。

特别是对于基层政府和一线部门而言，它们在运行过程方面具有更加开放性和便利性的优势，具有直接面对群众、代表政府“脸面”的重要功能，日常工作中与群众直接接触频繁，能够直接体验民情民意，应当比省级、地市级等中间层次政府做得更为灵活，理应更易于实现具体问题的解决和机制创新。可以发现，在政府运行水平获得较快提高、政府建设取得较快发展的地方和部门，并未进行大张旗鼓的改革运动，而大多都是在对基层工作、一线工作中一些日常机制和程序进行重新调整、优化后带动起来的。包括构建政府与公众互动的多样化渠道、大幅度增加座谈会和听证会的频率、建立决策前专家咨询机制、大力实行居民办事的电子化和网络化、反复改进政府工作程序和流程、普遍建立行政服务中心和市民服务中心、不断改善政府工作人员的精神面貌和工作作风在内的一整套日常性调整工作，潜移默化地对阶段性改革行动形成了有益的补充和配合，两者相得益彰，推动着政府运行水平迈上一个新的台阶。

应当看到和承认的是，中国的各级地方政府主体、各级政府机构从来不缺创意和想法，更不缺踏实肯干的行动和效率。今后需要注意的是加强引导，更加明确未来的发展方向和建设重点，用一个现代化政府管理的应有标准去要求它们做好相应的工作，把精力和资源投入到应有的领域和前进轨道上，使其尽快融入到民主和法治的当代治理格局里，在致力于现代化建设事业的过程中不断提高自身运行的水平。

参考文献：

[1]朱光磊.从机制建设入手深化政府自身改革[J].行政管理改革，2012，（8）.

[2]Myrdal？熏G.？熏Economic Theory and Undeveloped Regions[M].London？押Mochuon？熏1963.7.

[3]周望.协作性公共服务：中国地方政府间关系发展的新策略[J].理论与现代化，2010，（5）.

[4]杨雪冬.过去10年的中国地方政府改革——基于中国地方政府创新奖的评价[J].公共管理学报，2011，（1）.

[5]周望.改革开放以来政府机构改革的回溯、反思与展望[J].行政论坛，2009，（5）.

责任编辑 侯 琦