党的建设制度改革需要重点把握的几个方面

王志强

[摘 要]顺利推进党的建设制度的改革，要注意把握以下几个方面，即党的建设制度改革的方向必须是加强和改善党的领导；改革的内容要更加注重具体化、程序化；改革的难点是冲破思想观念的束缚和利益固化的藩篱；改革的程序要充分发扬党内民主和人民民主；改革的成果要有落实评估机制。

[关键词]党的十八届三中全会；党的建设制度；改善党的领导

[中图分类号]D26 [文献识别码]A [文章编号]1672-2426（2014）03-0039-03

党的十八届三中全会明确提出了党的建设制度改革的概念和任务。就党的建设制度改革这一概念来说，既包含了党内制度的改革，又包括了党组织和国家、社会关系制度的改革，内涵十分丰富；就党的建设制度改革的任务来说，就是要紧紧围绕提高科学执政、民主执政、依法执政水平，通过党的建设制度的改革，进一步提高党的领导水平和执政能力，更好地保证党在全面深化改革中发挥总揽全局、协调各方的领导核心作用，任务十分艰巨。

一、党的建设制度改革的重大意义

（一）党的建设制度改革是全面深化改革的需要

党的十八届三中全会以全面深化改革为主要议题，是我们党在新形势下坚定不移贯彻党的基本路线、基本纲领、基本经验、基本要求的重要宣示和必然体现。党的十八届三中全会一致通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）提出了要全面深化经济体制、政治体制、文化体制、社会体制、生态文明体制和党的建设制度改革的历史任务，分别涵盖了经济、政治、文化、社会、生态文明和党的建设各领域。就各领域之间的关系分析，这六大改革领域之间是紧密联系、相互渗透的，各方面改革措施相互交织，任何一个领域的改革都会对其他领域的改革产生复杂的影响。当然，这六大改革领域的性质和地位又是不一样的，正是基于此种原因，也有学者将这六大改革称为“5加1”的改革，这个“1”指的就是党的建设制度改革，这个“1”的特殊之处就在于，它不仅自身的改革很重要，更为重要的是另外“5”大领域的改革都要有“1”来作保障。这也即是说，全面深化改革这个历史任务能否顺利推进，党的建设制度改革是重要一环，因为它为整个改革提供组织保障。如果没有党的建设制度改革，其他五大领域的改革就难于取得重大突破，甚至还可能使改革有“误入歧途”的危险。

（二）党的建设制度改革是党的建设科学化的需要

党的十七届四中全会首次提出“党的建设科学化”以来，以制度建设为基础以提升党的建设科学化水平已成为人们的共识并体现在了党的十八大报告之中。党的十八届三中全会的《决定》明确提出党的建设制度改革，可以说又从理论和实践层面进一步拓展了党的建设科学化的路径。以往的党建理论与实践中，党的建设科学化更多的是着重于党内制度的建设，《决定》进一步明确了“党的建设制度”这一新的提法，“含义则更为丰富和深刻，‘党的建设制度除了包括‘党内制度，还涉及党组织和国家、社会关系的制度，或者说是，规范约束党的领导和执政活动的制度。因此，党的建设制度改革既要进行党的自身建设的改革，也要改革完善党的领导方式和执政方式、领导制度和工作制度。”[1]可以说，党的建设制度改革进一步丰富和发展了党的建设科学化的实现手段。此外，随着实践的发展，人们越来越认识到，党的建设科学化不仅仅是指理论上的抽象的科学化，更为重要的是在党的建设实践中要有更多的具体的科学化措施，这种现实的需要也呼唤着党的建设制度的改革。

（三）党的建设制度改革是推进国家治理体系和治理能力现代化的需要

《决定》提出，全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。“所谓国家治理体系和治理能力的现代化，就是使国家治理体系制度化、科学化、规范化、程序化，使国家治理者善于运用法治思维和法律制度治理国家，从而把中国特色社会主义各方面的制度优势转化为治理国家的效能。”[2]从统治到管理再到治理这一变化过程，必然会对党的执政能力和领导水平提出新形势下的更高的要求，这就要求在全面深化改革的过程中，党的建设的更多责任要体现到总揽全局、协调各方的角色当中来，而不是成为事事亲力亲为的“管家婆”角色。要通过党的建设制度改革，保证不应该由党出面的、不宜由党出面的、不需要党出面的，党都不要“越界”出现。要坚持党政分开、政社分开的原则，在推进国家治理体系和治理能力现代化的过程中，更多的发挥社会的作用，尤其是社会组织或个人在社会治理中的作用，通过党的建设制度的改革集中精力搞好党的建设，以进一步提高党的科学执政、民主执政、依法执政水平，为实现国家治理体系和治理能力的现代化打好基础。

二、党的建设制度改革需要重点把握的几个方面

党的建设制度改革地位突出，事关全局，在“六位一体”的全面深化改革的历史任务中，既是改革任务，又是改革保障。与此同时，由于党的建设制度改革千头万绪，涉及到各方面的利益调整，对于改革路途中面临的挑战也必须要有清醒的认识。面对挑战，尤其需要重点把握以下几个方面。

（一）党的建设制度改革的方向必须是加强和改善党的领导

贯彻党的十八届三中全会《决定》，全面深化改革必然要面对更为严峻的复杂形势和各种风险考验。面对这种严峻考验，“我们既要有冒的勇气、闯的劲头，更要有战略定力和底线思维。所谓战略定力，就是要在坚持走中国特色社会主义道路上不能有丝毫动摇；所谓底线思维，就是要坚决守住中国特色社会主义制度这条底线，坚决反对任何改变社会主义制度性质的图谋。”[3]党的建设制度改革，作为政治体制改革的重要组成部分，地位更显特殊重要。党的建设制度改革的方向不是要弱化党的领导，而是要通过改革进一步加强和改善党的领导，发挥党在全面深化改革中的领导核心作用。这就要求在党的建设制度改革的过程中，我们要始终坚持以邓小平理论、“三个代表”重要思想、科学发展观为指导，坚定不移高举中国特色社会主义大旗。只有不断加强和改善党的领导，全面深化改革才会有坚强的政治保证，全面深化改革的成果才会由最广大的人民共享。

（二）党的建设制度改革的内容要更加注重具体化、程序化

邓小平曾经发人深省地指出：“制度好可以使坏人无法任意横行，制度不好可以使好人无法充分做好事，甚至会走向反面”。[4]改革开放以来，党的制度意识在不断增强。随着制度意识的增强，党内制度的制定也步入了快速轨道。但与此同时，制度的制定存在的最大的问题就是一些制度条文普遍较为抽象、笼统，尤其是缺少程序上的设计和细则上的安排，导致制度的落实执行千差万别，一些制度的效果差强人意，甚至一些制度还为制度性腐败留下了温床。以党章第八章第四十三条的规定为例，党章明确规定：“党的中央纪律检查委员会在党的中央委员会领导下进行工作。党的地方各级纪律检查委员会和基层纪律检查委员会在同级党的委员会和上级纪律检查委员会的双重领导下进行工作。”但自1982年党的十二大将这条规定写入党章以来，一直没有进行过具体化、程序化、制度化的表述。这就导致了反腐败工作在现实中存在着许多难于突破的问题，例如有些案件难以坚决查办，腐败案件频发责任追究的力度却明显不够。党的十八届三中全会《决定》明确提出“强化上级纪委对下级纪委的领导”，并且作出“查办腐败案件以上级纪委领导为主，各级纪委书记、副书记的提名和考察以上级纪委会同组织部门为主”的具体规定，这是30多年来的第一次。这就从体制机制上进一步明确了党委负主体责任、纪委负监督责任的责任分工。实践中类似党章中第四十三条这样较为笼统的条文规定，在党的制度中仍然占有一定的比例，进一步具体化、程序化的任务十分艰巨，这些都是下一步党的建设制度改革的重要内容。

（三）党的建设制度改革的难点是冲破思想观念的束缚和利益固化的藩篱

随着党的建设制度改革的不断深化，思想观念的束缚和利益固化的藩篱必然不断显现出来。以思想观念为例，可能关联着个人的思想认识水平和某种政治认识，当然其背后的本质必然是某些利益的诉求。同样对于固化的利益来说，地方、部门利益或者个人利益可能会在党的建设制度改革中受到不同程度的影响，这些束缚和藩篱都有可能成为党的建设制度的难点。习近平同志在《关于〈决定〉的说明》中清醒地指出：“在深化改革问题上，一些思想观念障碍往往不是来自体制外而是来自体制内。思想不解放，我们就很难看清各种利益固化的症结所在，很难找准突破的方向和着力点，很难拿出创造性的改革举措。因此，一定要有自我革新的勇气和胸怀，跳出条条框框限制，克服部门利益掣肘，以积极主动精神研究和提出改革举措。”[5]

必须清醒地看到，在当代中国要完成全面深化改革的历史任务，只有中国共产党能够承担这样的历史重任，因为从党的性质上来说，党除了最广大人民的利益，没有自己的任何私利，这就保证了党能够自始至终处于一个超然地位去推动改革。当然，这是从党的建设制度改革的整体上来说。

（四）党的建设制度改革的程序要充分发扬党内民主和人民民主

以一个一般的制度改革为例，制度改革包括废止、创设、修订三种情况，无论哪种情况，就其本质而言，都是一个新的制度制定的过程，包括了起草、征求意见、修订、完善等不同的环节。另外根据制度的重要性，这些不同的环节可能还要循环往复多次。在每次的循环往复中，征求意见是最为重要的一步，党的建设制度的改革也莫不如此。以党的建设制度的制定为例，在征求意见的过程中，党内制度主要征求党内意见，当然也要征求党外代表人士的意见。而党组织和国家、社会关系的制度的制定，就不仅仅是限于征求党内意见了，这就对征求意见的环节提出了更高的要求，即制度的制定不仅要最大限度地发挥党内民主，而且要更多地去征求普通群众和党外代表人士的意见，通过广泛多层制度化的协商民主，确保公众最大程度的参与，征求社会各阶层的意见，寻求各方利益的最大公约数。党的十八届三中全会《决定》提出设立中央深化改革领导小组，可以说从党的建设制度改革的组织保证入手，预先突破了部门和地方利益的可能的掣肘障碍，为党的建设制度改革过程中更好地发扬党内民主和人民民主提供了组织保障。

（五）党的建设制度改革的成果要有落实评估机制

古人说：“天下之事不难于立法，而难在法之必行”。习近平总书记在就“八项规定”发表的讲话中也着重指出：“最重要的是要抓好落实，言必行、行必果。我们说了不是白说，说了就必须做到，把文件上写的内容一一落到实处。”[6]八项规定出台以后，中央定期公布各地八项规定的执行情况，并就违反八项规定的案件进行社会公开通报，有力地推动了八项规定的落实执行，人民群众切实感受到了制度的成果。可以预见，党的建设制度改革的成果将会有一系列规章制度的出台，要使这些即将出台的规章制度的条文一一落到实处，就必须要加强制度落实情况的通报，或者说就是要对党的建设制度改革的成果必须有一个落实评估机制。出台的制度执行的好或不好都要向社会公开。针对可能出现的执行不好的制度，通过落实评估机制要及时发现问题所在。制度执行的不好，要分析是执行力的问题还是制度设计的问题，如果是执行力的问题，就要追问是程序设计的问题还是配套制度设计的问题。针对发现的问题，要及时修订完善，而不是制度制定完了，就无人过问了，或者成了摆设。尤其是对于一些拿不准的制度，可以选择在某个地方试点，或者在不同的地方试行不一样的制度，经过一个周期的比较，制度的优劣便能自然显现出来。

参考文献：

[1]林学启.党的建设制度改革的着力点[N].学习时报，2013-12-23.

[2]江必新.推进国家治理体系和治理能力现代化[N].光明日报，2013-11-15.

[3]刘云山.加强和改善党对全面深化改革的领导[N].人民日报，2013-11-19.

[4]邓小平文选：第二卷[M].北京：人民出版社，1994：333.

[5]习近平：关于《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》的说明[N].人民日报，2013-11-15.

[6]习近平：在中央政治局会议上关于改进工作作风、密切联系群众的讲话[N].人民日报，2012-12-4.

责任编辑 张小莉