转型高校内控机制建设探析*

张其飞

(江苏第二师范学院资产与设备管理处，江苏南京 210013)

按照马丁·特罗关于高等教育大众化的理论，中国的高等教育已进入转型发展时期。《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010—2020年)》(以下简称“《纲要》”)提出到2020年，高等教育大众化水平进一步提高，毛入学率达到40%。目前，高校的转型发展既有国家宏观政策方面的影响，也有学校在规模扩张或合并、升格、改制等完成后，个体追求自身重新定位、科研提升、培养目标调整等个性化发展方向的调整。近年来，由于利益分配格局的调整，高校系统屡屡发生教材回扣、招生黑洞、基建后勤腐败以及科研造假、论文抄袭等腐败现象，如果仅从权力运行的角度分析，则可以称之为权力异化的结果［1］，而实质是处在转型期的高校因内控机制不健全所导致的必然结果。“内控机制”本为财务管理术语，本文理解为一个单位或组织为了实现既定目标，防范和减少风险的发生，以制度建设为基础，全体成员共同参与，采取权力分解、相互制衡手段，对内部业务流程进行全程的介入和监控的管理过程。

一、转型发展期高校内控机制建设存在的问题

(一)对内控机制建设存在认识上的偏差

1对内部控制目的和意义认识较模糊 有的高校领导，甚至是地方教育主管部门认为内部控制就是加强财务管理，只要把好财务报销关就可以了;有的领导认为高校是清水衙门，现有的廉政建设制度已经足够，日常工作中再抓内控机制建设就是“作秀”，搞“政绩工程”，并无太大实际意义;还有的干部简单地认为内控机制建设就是开展廉政风险防范，只要纪检监察部门开展廉政风险排查、提出防范措施，与自己关系不大。这些干部或多或少都抱着一种随大流的态度，参与内控机制建设的自觉性和主动性不强，影响了内控机制建设的整体推进。

2 对内控机制建设与学校事业发展关系的把握不够全面 转型发展中的高校，多数干部都有着一种迫切发展、强烈提升的愿望，在现行体制下，面对学校有限的人力、物力、财力，有时会把内部控制与学校事业发展对立起来，视内控管理为专业发展的障碍，规章制度为科研项目申报的羁绊，往往把“科研投入”作为违规借口，以“教学需求”作为绕开制度的理由，认识不到有效的内部控制是进一步提高科学管理，促进学校事业发展的前提和保证。

(二)高校普遍存在行政权力扩张的现象

1 行政权力高于学术权力 由于我国高校实行党委领导下的校长负责制，高校实际上成为一个行政单位而非学术团体。长期以来，为加强管理，国家和政府将高校视为政府的一级组织，赋予其副部级、厅级等行政级别。学校日常管理也体现着浓厚的行政色彩，表现为学校的行政管理部门要高于教学、科研二级单位，形成了较为明显的“行政中心化”局面。

2 学术权力行政化倾向明显 高校的“人才培养、科学研究、服务社会和文化传承”四项职能，是通过人才培养、科学研究和知识创新来实现的，这些使命的完成无不依靠学术权力来保障。可见，在高校的权力结构中，以“学术独立、学术自由”为前提的学术权力应当居于高校权力结构的中心地位。《纲要》中提出“探索教授治学的有效途径，充分发挥教授在教学、学术研究和学校管理中的作用”。对于高校来说，实现“教授治学”的有效手段通常通过职称评审或学科研评定来体现，而作为学校最高的学术权力机构——学术委员会或高级职称评审委员会等，由于受到办学规模、办学层次、科研实力等因素的影响，一般由校领导、院(系)主要负责人、教学、科研部门负责人及少部分教授代表组成。具有高级职称的行政领导占据学术权力的主流，可见职称评审、科研评定或多或少带有些行政决策的倾向。

(三)高校存在制度上的缺失

1 制度体系建设不完备 当前，高校的转型发展逐渐融入经济社会的发展，越来越注重制度建设，但是制度建设缺乏顶层设计，没有统一规划，总体上受到政府管理体制影响，存在部门化的倾向。部门之间横向沟通较少，在内容覆盖面上存在着某个领域制度交错重叠，多头管理;某些领域无人关注，存在制度上的空白，无意之中造成内控“盲区”。有的制度相互之间缺乏衔接，甚至相互冲突，破坏了内控机制的科学性和系统性。

2 制度建设具有滞后性 制度的制定主要来自两个方面:一是上级要求，二是解决工作中的实际问题需要。无论是贯彻上级要求，还是解决实际工作中出现的问题，对于带有“法”、“纪”性质制度的出台，都存在着依据“上法”、结合本校实际的客观需要的因素，因此必然遵循着由发现问题的“个别”，到出台制度的“一般”，再到落实制度的“个别”过程，存在着一定的时间跨度，具有绝对的“滞后性”。

3 制度执行力不强 制度在执行过程中，受人为因素、利益调整等影响，落实方面存在打折扣和不到位现象。一方面是重制定，轻落实，造成有章不循，无法落实，使得制度本身的约束力和威慑力大打折扣;另一方面，除制度本身缺乏操作性、难以执行外，受“一团和气”影响，领导干部不愿得罪人，或者领导干部带头破坏制度，制度的执行对下不对上，具有一定的随意性［2］。

(四)高校风险防控意识淡薄，责任追究乏力

1 内控意识相对淡薄 作为公共事业单位，高校的大部分收入为财政拔款和学费收入，而且高校不以营利为目的，不存在赢利、亏损的情况，同时，对经营目标也没有硬性考核指标，因此高校的管理者、决策者将更多的精力放在教学改革、科研提升、招生和规模扩张上，缺乏成本核算意识和内控意识［3］。

2 风险评估的方法与技术落后 一些高校为了加强党风廉政建设，开展了廉政风险防控工作。但是，风险的排查、识别与评估主要依靠定性、人为控制的直接管理方法，而未使用定性和定量相结合的客观的科学方法，风险管理的专业化程度和效率较低。同时，由于缺乏专业化的技术人员和足够的数据信息支撑，高校未能建立起更为科学的内部评级法，无法对风险作出准确的识别和分析，更谈不上建立科学的风险管理体系。

3 责任追究缺乏力度 一方面，高校还存有制度体系不完善、不科学的问题，存在实际中的追究难，如《中共中央纪委关于严格禁止利用职务便利谋取不正当利益的八条规定》虽然规定详细，但在具体执行中缺乏配套措施，致使其实践应用无从把握，这在很大程度上给领导以自由裁量权［2］。另一方面，转型中的高校迫于学校事业发展的压力，无论是决策者还是管理者，多以“学校利益最大化”为原则，更多地倾力于教学科研水平的提升和规模的拓展，对于发展中时有发生的越权行事、违规操作及弄虚作假者，甚至对责任事故或经济案发者，往往怀有“惩前毖后、治病救人”的思想，以保护人的工作积极性为由，批评教育多，严厉处罚少。

二、高校内控机制建设缺位的原因分析

(一)受传统亚文化影响，控制氛围淡薄

大学担负着文化传承的使命，同样也会深受传统文化的影响。从控制论的角度来分析，受传统亚文化影响，我国高校防控意识淡薄。部分人认为内部控制是财务、纪检等职能部门的事，“各人自扫门前雪，莫管他家瓦上霜”;各类委员或代表在行使监督权力时，有的认为“多个朋友多条路”，多一事不如少一事，参与监督意识差;少数领导遇到处理问题、需要对当事人问责时，则是“多栽花少种刺”，对责任人进行追究不力。另外，受官本位思想的影响，对高校领导及管理层的内部监督形同虚设，管理层缺乏内部控制的外在压力和内在动力［4］。

(二)受行政管理体制影响，现代大学制度没有真正确立

我国是实行党委领导下的校长负责制，体现着党对社会主义办学方向的把握，但是担负行政管理角色的校级领导班子均由政府任命，作为一个公共事业单位的高校与政府之间存在着难以割舍的依赖关系，学校的内部管理不可避免地受到政府管理的影响，行政色彩高于学术自由。另一方面，高校管理者多数是“双肩挑”干部，“他们在知识结构和专业素养方面无法适应日益复杂化和专业化的高校管理工作的需要，而且难以把全部精力投入到管理工作之中，因此经验性的管理者居多，专业化水平不高”［4］。《纲要》提出“克服行政化倾向，取消实际存在的行政级别和行政化管理模式”，突破目前政府与大学之间的统辖关系，给大学以一定的权限空间;保障教师教学科研和学生学习的选择的自由，激发学术活力;实施教授治学，让不同的主体都享有相应的参与权;确立科学的考评机制和评价模式。这些对于处在转型期的高校来说任重而道远。

(三)受外部发展的现实压力，处于转型期的高校采用不平衡发展战略

高校转型发展的外部压力主要来自两个方面:一是国家教育改革的宏观环境。在2012年的全面提高高等教育质量工作会议上，中共中央政治局委员、国务委员刘延东指出高等教育要“树立科学的高等教育发展观，强化质量立校意识，推动高等教育从规模扩张为特征的外延式发展向质量提升为核心的内涵式发展转变”［5］6。二是来自学界的民间排名。自从1991年起，武书连教授就主持中国大学评价课题组，逐年发布研究报告。报告主要从高校综合实力、教师平均学术水平、教师绩效、本科毕业生质量等分项排名，把我国高校划分为研究型大学、研究教学型大学、教学研究型大学和教学型大学四种类型。高校在武氏高校分类体系中的排名直接影响甚至决定着高校的社会声誉，在很大程度上异化为评判高校竞争胜负的规则。因此，高校转型发展与升级发展成为当前高校发展中具有普遍性的战略，很多高校甚至将转型发展视为事关生死存亡的大事［6］。

在总体生源逐年减少，我国高等教育即将进入激烈的竞争期的情况下，要克服同类高校“办学模式趋同、专业设置相似、培养目标一致、管理模式差别不大”［7］的弊端，转型发展中的高校在人力、物力、财力等资源有限的情况下，实施不平衡发展战略，为突出发展某个专业或某些强势学科创造条件，加大投入，实施非常规手段，特事特办，由此造成了高校对内控建设要求的放松。

三、加强内控机制建设，促进高校成功转型

(一)加强教育，统一思想，确立“内控人人有责”意识

高校内控机制建设的质量，主要在于领导层甚至是一把手的重视程度。转型发展中的高校由于种种原因，内控更易失范，校领导层要把内控机制建设与学校事业的转型发展有效结合起来，摒弃那种认为内控太严自己的权力就会受到削弱的错误观点，纠正“内控机制就是规章制度”的片面认识，从战略高度充分认识到完善的内控机制是促进学校转型发展的保障;作为学校政策执行的主力军，中层管理者要全面理解内控机制的含义与特点，把内控机制建设与日常工作结合起来，使内部控制作为学校管理不可或缺的一部分，落实在管理工作的环节上;对于普通的教职工，要把内控机制的建设与自己所承担的育人职能结合起来，树立执行制度意识和程序至上意识，形成“违规就是风险”的共识，清醒地意识到加强内控机制建设就是有效防范风险，是对自己最好的保护。学校可以通过开展师德教育、廉政教育、警示教育等形式多样的教育活动，加强对内部控制意识的宣传教育，不断增强参与内控机制建设的积极性和主动性，在校园营造内控人人有责的氛围。

(二)加强制度建设，为高校转型发展提供制度保证

1 加强制度顶层设计，健全制度体系，实现制度对学校管理的全覆盖 制度之所以能发挥作用，不在于多，重要的是要构成有机的制度体系，发挥制度的整体效应。制度不是彼此孤立、毫不相关的单个要素，而是各要素之间要有内在联系，构成完整的要素链［2］。2012年11月29日，财政部印发的《行政事业单位内部控制规范(试行)》指出，内部控制“只有结构与制度合理，才可能取得预期的效果”［6］。发展中的高校要想顺利实现转型，就应从学校转型发展的整体框架上加强制度建设的前瞻性、周密性和系统性研究，认真进行制度梳理，做好制度建设的“废、改、立”工作，确保制度建设既不无效重复，又不留有空白，避免形成内控“盲区”。

2 增强制度的透明度，提高制度执行力 制度的生命力在于执行，执行力也是检验制度建设成效的标准。作为面临转型发展任务的高校，其“转型发展的过程就是资源重组的过程，有利益冲突，易产生矛盾”［8］，因而提高制度的执行力，对有效化解矛盾，促进学校发展尤为重要。对于转型发展的高校而言，无论是由规模扩张向内涵发展转型，还是在“武氏大学排名法”中的类型更替，都存在培养目标、科研建设等需要进一步提高的地方，这就需要在对原有制度进行“废、改、立”的同时，加强制度宣传，提高制度的透明度，让师生员工掌握最新动态，并获得认可与支持，为制度的执行创造良好的环境。

3 正本清源，回归学术权力的中心地位 转型发展中的高校应将加强学科专业建设、提升科研内涵、提高人才培养质量与建立具有中国特色的现代大学制度这一终极目标有机结合起来，“并在此基础上实现高校的整体提升，这是高校转型发展的理想路径”［6］。但是，由于我国高校长期处于政府的权力结构和控制体系之中，行政色彩高于学术自由，学术生态破坏严重。要革除这些弊病，高校需要在内部设立相互制衡的决策机构，有效保障学术委员会、学位委员会、教学指导委员会等学术机构的独立地位，回归大学自治、学术自由、民主治校的传统。对行政权力和学术权力进行严格界定，规范行政权力和学术权力各自的范围、适用条件、程序和保障机制，有利于不同利益主体参与到学校的事务管理中来。这是我国大学改革的重要方向，也是高校转型发展的一个制度前提。

(三)加强监督，促进高校转型发展

1 建立有效的组织、授权体系，充实监督力量

高校要依需设置相应的职能部门，如财务处、审计处、纪检监察处等，在职责分工上形成授权和审批制约机制，既要体现制约又要体现协作配合，防止业务在跨部门运作中失控。高校内部控制工作的关键在于是否有人去执行，因此，要在健全制度体系的基础上，充实内控力量，加强财务管理、审计监督、纪检监察等专职内控队伍的建设，根据学校事业发展需求，配足配强人员，把内部控制落在实处。

2 创新监督方式，整合监督资源 加强内部控制建设要与创新监督管理相结合，在现行的行政管理体制下，发挥省级教育行政主管部门的协调作用，结合纪检巡视制度，探索建立专职纪检监察人员异校任职制度;完善教育经费监管机构职能，设立总会计职务，建立财务人员派驻制度，实行高校会计人员派驻，保证监管渠道的畅通，确保监督主体的相对独立性［9］。另外，高校还可以通过建立校内风险防控联席会议制度，纪检、监察、审计、财务等职能部门定期开展内控综合评价，对内控管理方面存在的漏洞和薄弱环节进行分析，改进内控管理的办法，从而进一步完善内控机制。

3 加强信息公开，保证权力在阳光下运行 实行信息公开是加强内控机制建设的有效途径之一。转型发展中的高校应依据保密相关规定，选择校园网、QQ群、移动短信平台等多种渠道，推进校务、党务公开，确保教职工对事关学校改革发展的信息对称，充分激发他们参与学校民主决策、科学管理的积极性，增强主动监督力，推动学校事业快速发展。

4 严格责任追究，提升内控水平 对于目前高校普遍存在绩效评价体系不健全、责任追究落实不严格的诟病，转型中的高校要实现跨越发展，就必须有效执行内控建设责任制，提升内控水平，严格责任追究机制，把学校的资源配置与成本核算相联系，日常管理与绩效考核相结合，将考核评价与干部提拔使用、职称评定、科研评优及其他利益相挂钩，实行责任追究一票否决制。

［1］ 王敏．预防与控制高校权力异化问题研究［J］．社会科学研究，2013(5):67-71．

［2］ 张其飞．构建高校反腐倡廉长效机制建设的对策及思考［J］．江苏教育学院学报:社会科学版，2011(3):73-76．

［3］ 沈艳．高校内部控制研究现状、存在问题及改进措施［J］．铜陵学院学报，2013(4):122-125．

［4］ 蒋星宏，杨莉．高校内部控制制度建设研究［J］．财会通讯，2013(10):70-72．

［5］ 教育部高等教育司．提高质量 内涵发展——全面提高高等教育质量工作会议文件汇编［M］．北京:高等教育出版社，2012．

［6］ 周世厚，江芳．我国高校转型发展的“歧途”与“正路”——基于现代大学制度建设的审视与反思［J］．现代教育管理，2012(8):50-54．

［7］ 王志刚，郑存库．个性化发展:一般地方高校的战略选择［J］．中国高教研究，2005(4):37-39．

［8］ 向小川．高校转型发展之翼:干部队伍转型升级——以长江师范学院转型发展为例［J］．长江师范学院学报，2012(10):7-9．

［9］ 张其飞．高校“小金库”的成因探析及治理途径［J］．淮海工学院学报:社会科学版，2011(9):122-124．