国外大学治理结构及其特点对我国大学发展的启示

牛春明

自国家提出高校去“行政化”以来，高校管理改革便成为一个研究热点。本文以英国和美国大学治理结构为蓝本进行研究，力图为我国大学的改革寻求有益思路。

一、英国大学的治理结构及其特点

（一）英国大学的治理结构

英国大学内部分为校、学院和系三个层次。设置了校务委员会、理事会、评议会和大学副校长四个机构，这四个机构构成了学校的管理层。由于英国的大学自主权相对较大，不同大学的机构设置也有一定差异。

1.英国大学的机构设置及其职能。在英国的大学中，学校的最高行政权力机构是校务委员会和执行理事会。而学术评议会是一个学术机构，由校长、副校长和各系教授组成。值得注意的是，大学最高学术行政官员不是校长，而是副校长，他是真正意义上的学术管理者和最高的行政长官。与学校层面相同，在学院管理中，学院委员会是决策机构。学院理事会和学术评议会是英国大学机构设置中两个最重要的部门，它体现了两个中心：一个是行政中心，一个是学术中心。

学院理事会是学院的最高决策及行政机关，其职责是管理学院一切行政事务，从行政官员的任命、教授的评定、委员会的设置到资源的管理、学生投诉等，都在其管辖范围之内。从机构的设置形式来看，它是一个官僚机构。但是由于其人员构成的多元化，包括领导成员、大学代表、科系代表、公共部门委任代表、其他机构代表、议会代表和其他人士等，有效避免了行政权力过度问题。

学术评议会是大学的学术管理机构。评议委员会下设科研委员会、教学委员会和实业委员会三个机构，可见其职责范围并不仅限于学术本身。区别于一般意义上的学术管理，除了审批对学术科研项目的专项支持以外，学术评议会还有授予专业学位的审批和学生考试成绩的审核等职责内容。因此，它在教学战略规划，如课程设置、教学质量评估以及教学政策的制定等方面享有很大权力。同时，通过实业委员会，它还对学员的实业发展拥有管辖权。

2.英国大学学院制的治理结构。由于英国大学发展较早，经过历史发展和不断演变，英国学院管理体制既有传统的保留，又有现代大学特征，呈现了多元化的治理格局。

作为世界上最有声望的牛津、剑桥大学，在内部治理方面显示了他们的独特之处。在这两所大学里，教师、行政人员或学生，原则上都有双重身份。大学对他们来讲，既是学校，也是自己的“家”。传统的导师制是这两所大学共同采取的方式。一般每个老师指导1～2名学生，每周授课一次。在其他时间里，学生的学习基本上是通过各类讲座、图书馆和实验室作业等方式来完成的。学生在校学习期间，只有两次考试。第一次是在第一学年结束以后，第二次是在最后一个学年结束时。只有两次考试都能及格的学生，才能获得学士学位。

（二）英国大学治理结构的特点

1.自治程度较高，有比较充分的学术自由。高度自治是英国学院的基本传统，学术自由一直是英国高校各学院积极倡导和追求的办学理念，主要体现在两个方面：一是办学自主权。国家在专业设置和课程设置等方面，只设定标准，对具体事务不进行行政干预。二是管理自主权。英国大学中的学院，在管理方面行政权限很大，不仅拥有财政自主权利，还享有人事自主权利。学校对于学院经费使用不进行具体干涉，通过效益考核的方式进行监督。而学院的效益主要通过科研成果、教学成果等来体现，如果考核结果不好，也由学院自主解决。

2.在管理中体现“人本精神”。英国高等教育的治理中，充分关注了大学的组织特性，重视教师、学生等利益相关者在大学共同体内的利益关系，体现了平等性和多样性。在师资队伍建设方面，重视教师工作能力和水平的提高，针对不同类型的教师及员工，结合其工作特点，由学院人力资源部门规划和设置不同类型的培训项目。对待学生方面，设立了专门机构确保公平，保障来自不同国家和地区的学生、不同种族的学生有一个平等的学习环境。同时，通过制度的形式对各类假期进行人本化规定。

3.确立有效的监督机制。英国大学非常重视外部监控机制的建立，通过有效的监督机制，保障大学的教学、科研能够公平和高效地运行。例如，为了体现教育的公平性，他们在评分制度上采取两人评定制度。学生的最终成绩由两位老师进行评定。学生的成绩由第一成绩和第二成绩组成，最终成绩的评定结果要经过外部监审员的最终评审。这种成绩评审制度，不仅有效防止了教师的随意性，对教师工作进行了有效监督，而且保障了学业评价的公平性。

二、美国大学的治理结构及其特点

（一）美国高校的治理结构

1.高校学院制管理的认证与专业认证制度。在美国，高校学院制管理的认证与专业认证制度对学院发展起着监督与促进的作用。尽管校级行政管理比较分散，但在学院层面，各项工作的认证与专业认证制度的管理相对集中。美国对学院的评估内容包括师资队伍、课程体系、教学质量、教学设备等方面。对于这些要素评估达到标准的学院，才能被学校或社会所认可。美国大学认证体制的社会化程度很高。除了大学自身和认证协会可以行使认证权力以外，还有很多专业性的认证机构，这些认证机构主要负责专业和课程方面的认证。

2.人性化的管理机制。在教学制度方面，美国大学的改革很成功。学分制度和选课制度是美国大学做出的世界性贡献。美国学院的学分制度最大特点在于，打通了职业教育、成人教育、本科教育和研究生教育等整个社会高等教育之间的通道。美国大学的选课制度非常发达且完善。在美国的大学中，学生选课制度为学生学习打开了自由之门，学生可以根据自己的兴趣和需要，选择课程门数、类型和任课教师，且可以跨专业、跨系、跨校进行选课。这种选课制度，既关照了学生的个人兴趣，又充分体现了个性化发展，是教育人性化的集中体现。

3.教学过程管理。美国学院制管理体制重在过程管理，通过管理体现效益。在美国学院管理中，教学管理十分完善。他们构建了一整套教学管理制度，包括学籍、成绩、实验室等方面内容。在制度完善的条件下，强化对教学质量的监控体系和服务体系。

（二）美国高校治理结构特点

1.“双向”权力运行。在美国大学的管理中，学校层面的管理主要在行政方面，学院的管理主要在学术方面。因此，在美国大学的管理中就体现出管理权力的“双向”运行：自上而下和自下而上。自上而下的权力运行，主要来自于董事会和评议会的权力下放。在美国的大学中，行政管理系统主要根据董事会和评议会的决议来行使管理职能。自下而上的权力运行，主要体现在学术管理方面。作为美国大学基层单位的系、所，其主要职能在于科研，他们享有学术权力，对大学的管理参与主要体现在对学院学术的管理中。

2.跨学科的组织结构。由于美国实行了学分制和选课制，这两种制度促成了学科之间的融合，从而形成了美国大学组织结构跨学科的特点，同时也为个性化、创造性的人才培养提供了强有力的保障。因此，美国大学的学院以学科群作为基础，构成了矩阵式的组织结构。

3.校长负责制度与会议制度相结合。美国的大学采取的是校长负责。鉴于美国大学治理结构的官僚化，为了制约校长行政权力过大，美国的大学采取了校长负责和会议制并行的办法。通过会议制度的实行，一方面制约了行政权力，另一方面保证了学术权力在大学管理决策中的有效参与。

4.行政与学术权力的平衡。在美国大学治理当中，无论是权力的“双向”运行，还是校长负责制和会议制度并行，都体现了大学管理中学术权力和行政权力的制衡。这种权力的制衡，其目的在于通过强化行政管理促使大学高效运转。另外，在强化行政权力的同时，必须保证学术权力的核心地位。

三、国外大学治理对我国的启示

从国外大学的治理发展可以看出，大学的治理没有一个绝对的优化模式，在不同的历史时期、不同的国家和地区，大学的治理不尽相同。不同国家、不同类型的大学治理结构中，行政权力都是存在的，关键在于其行政权力不能是大学治理结构中的核心权力。

（一）注重学术权力的地位与作用

一直以来，我国大学治理结构的行政化倾向造成了目前行政权力的中心化现状。行政权力中心化致使学术权力边缘化，这种情况直接导致我国大学的发展偏离了现代大学前进的轨迹。

我国大学微观治理结构是党委领导下的校长负责制，整个体制与政府机关没有什么差别。在这种体制下，我国大学中存在三种权力，即政治权力、行政权力和学术权力。在这三种权力中，学术权力在大学的发展中所起到的作用是微乎其微的。尽管在各个大学中都设置了各种委员会，如学术委员会，但在具体决策时，仍是政治权利和行政权力起决定性作用。因此，在今后的发展中，如何平衡三种权力，逐步建立以学术权力为核心的治理结构将是我国大学发展中的首要问题。

（二）增强大学的自治程度和学术自由度

大学自治和学术自由是现代大学的重要特征。当前，政府主管仍是我国大学宏观治理的主要特征，大学的发展主要还是依靠政府的行政命令来实现的。从整个社会发展的角度来讲，政府的宏观调控很重要，但政府对大学直接管理的体制限制了大学的办学自由度。管办分离是我国大学在今后改革发展中的另一个重要问题。只有实现大学自治和学术自由，我国的高等教育才能充满活力。

（三）注重创造型人才的培养

由于我国大学治理结构中存在的诸多问题，导致大学缺乏自由度，人才培养上也是千篇一律，大学没有得到个性化发展，所有的专业设置、课程设置都要按照教育部的规定进行，教学体制没有差别。诸多现状直接导致了我国大学在人才培养上缺乏差异性和创造性。因此，在今后的改革中，应该逐步把办学权归还给大学，真正实现学术自由，鼓励大学个性化发展。在这样的前提下，我国的大学才可能成为培养创造型人才的摇篮。